論阜平縣城鄉建設用地增減掛鉤項目的現實意義

馬征

[摘要]在國家不斷加強重視國家級貧困縣如何實現順利脫貧的大背景下，國土部出臺一系列政策向國家級貧困縣傾斜。阜平縣作為國家級貧困縣，備受國家重視，并作為河北省首批城鄉建設用地增減掛鉤項目實施試點，研究其項目對阜平的現實意義，對其在全國范圍內推廣具有至關重要的作用。

[關鍵詞]城鄉建設用地增減掛鉤；整村搬遷；扶貧開發

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720055

1引言

隨著我國經濟不斷發展，城鎮化的步伐加快，城市的建設用地儲量不足，與農村的閑置土地形成了鮮明的對比。為化解這一矛盾，國家出臺了一系列的政策措施，其中城鄉建設用地增減掛鉤政策效果顯著。在國家的號召下，河北省高度重視城鄉建設用地增減掛鉤政策，并積極開展整村搬遷試點工作。阜平縣作為“三合一”重點縣，國家扶貧攻堅試點縣，備受國家政府的重視，2013年習近平總書記來阜平實地調查貧困現狀，并作出重要講話。國土資源部在2015年《支持烏蒙山片區區域發展與扶貧攻堅的若干意見》中明確規定將阜平作為全國城鄉建設用地增減掛鉤項目試點，同意阜平增減掛鉤節余指標在河北省域范圍內流轉。

2阜平縣增減掛鉤基本情況

21阜平縣基本情況

阜平縣為全山區縣，山地、水、旅游、林地等資源豐富。一是荒地資源豐富，山場面積326萬畝，占縣域總面積的87%，可供開發整治的荒山約為52萬畝，通過合理開發可增加耕地、園地或林地規模。阜平縣地域范圍2496平方公里，現轄13個鄉鎮，有村莊行政村209個，自然村1131個。2015年全縣總人口228萬人，全縣貧困村164個，貧困戶326萬戶，貧困人口577萬人，貧困發生率達到2531%?！笆濉逼陂g，全縣加快美麗鄉村建設，大力發展縣域經濟發展，成效顯著。一方面著眼“城鄉基礎設施一體化、社會公共服務均等化”目標，按照“1+6+43+37+32”縣域鎮村規劃體系，改造提升一批，堅持村莊改造與鄉村旅游結合，既改善居住條件又增加收入。先期啟動8個試點村，目前，規劃設計基本完成，基礎設施已動工。搬遷整合一批，2015年啟動了1610戶6281口人的搬遷整合工作。首批4個試點村已完成前期工作，即將啟動實施。

22阜平縣增減掛鉤項目實施流程

前期準備階段，由縣、鄉兩級領導小組入駐項目區對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行宣傳動員、民意調查，制定《拆遷補償方案》。制訂項目實施方案及時序包括拆舊區復墾和建新區建設進度安排、房屋分配方案、土地權屬調整方案、過渡安置方案、組織搬遷方案、補償安置費支付方案、土地復墾后管護措施等。之后由鄉鎮、村委會進行公示聽證。下一步由鄉鎮組織對村內土地、房屋、樹木及其他地上附著物進行登記評估，公示，簽訂拆遷補償協議。財政局制訂增減掛鉤指標收益返還方案，整合掛鉤指標收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網改造、農村面貌提升、發改、移民、扶貧等各類涉農資金，對統籌資金設立專項賬戶，組織專人進行監督檢查、審計核算。

有縣國土資源局牽頭組織立項，組卷上報。項目批復后，由鄉鎮政府組織負責村民過渡安置、搬遷、建新區用地補償等工作；建新區用地需按相關程序征為國有的。搬遷完成后通過招投標確定施工單位和監理單位，對土地進行復墾。由國土局組織進行竣工測量，由縣政府對復墾地塊的耕地面積、等級、配套設施進行自驗，然后上報省廳復核。拆舊區土地復墾驗收后，由鄉鎮政府按照土地權屬調整方案指導村委會對復墾土地進行確權或流轉工作，并按照土地復墾后管護措施進行管護，確保不發生撂荒、人為破壞和非法占用等情況。建新區竣工后，由鄉鎮政府按照補償協議約定給農民分配房屋，相關單位依法辦理土地使用權證、房屋所有權證等產權證書，并做好建新區水、電、暖、醫療、網絡、電視等生產生活保障工作。

3阜平縣增減掛鉤項目現實意義分析

31社會效益分析

城鄉建設用地增減掛鉤項目可以提高土地使用效率，實現規?；芾?，使散戶能夠集合起來共同抵抗市場風險，進而促進農民增收。

一方面，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤項目使城市中占有的耕地在農村中得到及時的補充，以保障耕地總量的供給。農民可以種植更多的耕地，并可以聯合起來把耕地集中外包或者由村集體統一種植管理，以減少自己種植的盲目性。其中樓房村項目復墾規模為965hm2，新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項目的實施可使農民受益，緩解當地人地緊張關系，還可以增強區域農業綜合生產能力，是項目區農村居民點復墾為旱澇保收的高產穩產田，光、熱、水資源利用率得到提高，確保阜平縣耕地總量動態平衡的實現。[1]

另一方面，通過項目區進行土地復墾工程建設，硬化地面及路面，田面平整，灌溉設施布置，田間道路完善，增施有機肥等措施，以增加耕地的數量，改善耕地的質量。村集體可更方便地把村民集中到一起進行種植養殖技術的培訓，使村民能夠掌握更科學的生產技術，最終得

到更多收益，也可使新增耕地生產能力達到項目區所在地中等產量水平。

32生態效益分析

項目的實施，將原有的建設用地改造成了農業用地，可以有效地改善當地的生態環境，通過種植更多的綠色植被來防風固沙并凈化空氣，再通過農民管理從側面防御自然災害的發生，同時促進土地生態環境的良性發展。[2]項目建成后，居民點將被農田生態景觀取代，項目區呈現田、水結合的立體生態景觀格局。

33經濟效益分析

僅僅分析阜平縣樓房村的例子，其項目區地理位置優越，通過開展城鄉建設用地增減掛鉤項目可新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項目區總投資8630萬元，單位面積投資725000元/畝，該項目所需的農村建新資金、拆舊區整治復墾資金及拆遷戶補償安置資金，由縣財政以撥款方式先行墊付，用項目區流轉指標收益全額返還。由此可以看出阜平縣城鄉建設用地增減掛鉤項目可以獲取充足的資金來支持項目的實施。

34扶貧效益分析

通過開展城鄉建設用地增減掛鉤項目中住房條件、衛生院、學校、文化活動中心、道路等基礎設施的建設，可以從根本上改善村民的居住環境，使村民能夠及時看病，孩子能夠安心讀書，村民出行方便，并且經常參加村集體組織的文體活動，身體健康，精神愉悅。增減掛鉤項目與土地綜合開發整治項目相聯系，使村民的土地得到更好的利用，并且發揮出最大的價值。

同時，政府通過合法合理的程序開展該項目，極大改善了貧困地區農戶住房條件，使山區農戶搬入樓房，周圍基礎設施條件提高，農戶教育、醫療、養老水平及便捷程度得到改善。通過宅基地復墾，增加了村民的耕地數量，提高了耕地質量。建新區住宅小區建設按照美麗鄉村標準建設，在幫助農戶搬入樓房的同時，完成了美麗鄉村建設任務。

4結論

阜平縣開展城鄉建設用地增減掛鉤項目下依靠自身“燕山—太行山片區區域發展與扶貧攻堅試點縣”獨特優勢，以增減掛鉤項目結余指標流轉資金，對阜平縣的82個項目區進行整村搬遷，保障了阜平縣的社會效益、生態效益、經濟效益、扶貧效益的綜合效益提高百姓的生活質量。該項目可以統籌整合易地扶貧搬遷等其他政策性資金，以保障當地居民的教育、醫療、養老等得到順利實施。同時把建新區建設成為美麗鄉村，解決了一方水土養不了一方人的問題，對阜平縣扶貧開發工作貢獻了巨大力量。

參考文獻：

[1]徐小黎，楊蔭凱對城鄉建設用地增減掛鉤工作的思考和建議[C].鄭凌志中國土地政策藍皮書（2011）北京：中國大地出版社，2013：219-223

[2]陳美球，馬文娜城鄉建設用地增減掛鉤中農民利益保障對策研究[J].中國土地科學，2012（10）