增減掛鉤項目下的整村搬遷現狀與對策研究

劉子千++許月明++陳猛超++王小云

[摘要]隨著我國經濟不斷發展，城市的建設用地儲量明顯不足，與農村的閑置土地形成了鮮明的對比。阜平縣作為國家扶貧攻堅試點縣，備受國家政府的重視，國土資源部在2015年《支持烏蒙山片區區域發展與扶貧攻堅的若干意見》中明確規定將阜平作為全國城鄉建設用地增減掛鉤項目試點，同意阜平增減掛鉤節余指標在河北省域范圍內流轉。阜平縣樓房村作為阜平第一批城鄉建設用地增減掛鉤項目試點村，于2015年年底工程開始運作實施。在增減掛鉤項目背景下，為解決“一方水土養不起一方人”的現狀進行整村搬遷。文章全面地闡述了阜平縣樓房村的社會經濟發展現狀及增減掛鉤的實施運作方式，并挖掘出增減掛鉤項目實施中的現存問題，提出針對性建議對策。

[關鍵詞]城鄉建設用地增減掛鉤；整村搬遷；扶貧開發

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720054

1研究背景

隨著我國城鎮化不斷發展，城市建設用地與農村閑置用地之間的矛盾不斷激化，我國出臺一系列政策以促進城鎮和農村協調發展。2017年中央1號文件《關于深化推進農業供給側結構性改革》中明確提出永久基本農田的建設方針。[1]為加快高標準農田建設，提高建設質量，我國允許通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標在省域內調劑，按規定或合同約定取得指標調劑收益渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。2010年，國務院在《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》中重點規范了我國城鄉建設用地增減掛鉤的工作流程，并再次說明土地整治開發工作的重要性。[2]

阜平縣為推進農業現代化，統籌城鄉協調發展，改善居民的生活環境及貧困現狀，為順利實現脫貧，以農民增收和致富為出發點和落腳點，嚴格執行耕地保護和節約制度，并堅持增減掛鉤項目規范運作。本文通過對阜平縣第一批增加掛鉤試點樓房村項目區的運作方式進行研究，發現項目實施中的優勢和不足，能夠使全縣開展整村搬遷項目時更加科學合理。

2阜平縣樓房村整村搬遷工程概況

阜平縣地域范圍2496平方公里，現轄13個鄉鎮，有村莊行政村209個，自然村1131個。2012年全縣總人口223萬人。[3]樓房村位于阜平縣阜平鎮西南部，位于阜平縣城中心區域，距離中心城區約12公里，轄大馬背、下馬圈溝、上馬圈溝、葫蘆溝、上沙崗嶺、下沙崗嶺、廟溝掌、廟安、樓房等9個自然村，總面積22871萬畝，耕地面積579畝。當前僅有一條鄉道與207國道相連再通向外界，距中心城區20分鐘車程。

由于樓房村人口居住分散，交通不便，生產生活條件惡劣，產業發展受到嚴重制約。2015年6月樓房村被列為村莊整合搬遷增減掛鉤首批試點村。計劃將樓房行政村其下的9個自然村集聚于樓房主村內。集聚后將形成樓房基層村，同時高標準完成村內公共服務設施的配套及村民醫療、養老和物業管理的補貼。擬占用土地面積4549畝，其中耕地132畝，林地159畝，農村道路068畝，建設用地3906畝，未利用地283畝。

3工程實施流程

前期準備階段，由縣、鄉兩級領導小組入駐樓房村對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行宣傳動員、民意調查，制定《拆遷補償方案》。[4]制訂項目實施方案及時序包括拆舊區復墾和建新區建設進度安排、房屋分配方案、土地權屬調整方案、過度安置方案、組織搬遷方案、補償安置費支付方案、土地復墾后管護措施等。之后由鄉鎮、村委會進行公示聽證。下一步由鄉鎮組織對村內土地、房屋、樹木及其他地上附著物進行登記評估，公示，簽訂拆遷補償協議。財政局制訂增減掛鉤指標收益返還方案，整合掛鉤指標收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網改造、農村面貌提升、發改、移民、扶貧等各類涉農資金，[5]對統籌資金設立專項賬戶，組織專人進行監督檢查、審計核算。

有縣國土資源局牽頭組織立項，組卷上報。由鄉鎮政府組織負責村民過渡安置、搬遷、建新區用地補償等工作；建新區用地需按相關程序征為國有的。搬遷完成后通過招投標確定施工單位和監理單位，對土地進行復墾。拆舊區土地復墾驗收后，由鄉鎮政府按照土地權屬調整方案指導村委會對復墾土地進行確權或流轉工作，并按照土地復墾后管護措施進行管護，確保不發生撂荒、人為破壞和非法占用等情況。

4發現問題

在通過對阜平縣樓房村整村搬遷項目進行調研分析，發現在項目實施過程中，仍存在農戶對搬入樓房后的生活方式、生活習慣擔憂，在失去土地耕種后若無法獲得就業機會，將會失去長期穩定的收入來源。農民的意愿和權益沒有得到充分保障，村干部在參與實施過程中存在欺騙農戶或操作流程不符合程序要求的情況，政府的監管力度不夠。

5對策建議

根據對整村搬遷工程實施過程分析，可得出一套更科學合理的工程運作方式。

前期階段縣、鄉兩級領導小組入住試點村，對村民進行宣傳動員時，如實向村民介紹項目規劃方案及拆遷補償方案。在建新區選址過程中，充分尊重農戶意愿及需求，農村建新區選址既要考慮到農戶居住的方便性和舒適性，又要考慮到農戶生產作業方式（依據農戶延續傳統的自給經營還是進行土地流轉）和農戶生活環境和生活習性的轉換過程。所有方案均需要進行公示和村民代表大會通過。

進行項目區范圍的劃定時，由于涉及各自然村情況不同，拆舊區有破爛不堪的“無人村”，也有基礎設施完善、朝氣蓬勃的村莊，不能統一實施，采用因地制宜，先易后難的方式，綜合考慮當地經濟發展狀況和農業勞動力轉移能力，避免大規模的強拆強建。

搬遷完成后，進行宅基地的復墾。在全部竣工后，將土地經營權按面積折合成股份流轉到村委會，村委會代表農戶以土地入股，與農業公司合作開發經營，項目區經營效益由村委會代表農戶與企業按比例分成，并設定保底收入，同時吸納當地農戶參與土地開發利用，依據土地開發項目要求，有針對性地進行培訓，提高農戶參與的積極性和有效性，解決部分農戶的失地就業問題，使農戶股金、分紅金、打工薪金得到保障，搬遷后的生活收入具有長期穩定性，提高農戶搬遷的積極性。

同時加大對農戶基礎教育的投入，開展農村社區宣傳管理活動，幫助搬遷入樓房的農戶更快地適應新的生活習慣。通過組織娛樂文化活動，增加農戶之間的聯系，增加農戶心中的歸屬感和認同感。加大基礎設施的投入，也使農戶在搬入樓房后切實感受到教育、醫療、養老等基礎服務的方便，不光搬得出，還能穩得住。

參考文獻：

[1]關于加快轉變農業發展方式推進農業現代化的實施意見[N].河北日報，2015-02-05（3）

[2]國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知[J]. 國土資源通訊，2011（7）：5-7

[3]劉艮忠河北省阜平縣農業及農村經濟發展現狀及設想[J]. 現代農村科技，2011（3）：4-6

[4]鞍山市千山區人民政府多措并舉“五龍騰飛”[N].中國國土資源報，2013-06-21（6）

[5]張振璽，王永謙創新工作機制 提高開發水平[J].決策探索（上半月），2007（6）：80

[基金項目]本文系河北省社科基金項目“河北省產業化精準扶貧模式研究”（項目編號：HB16YJ054）階段性成果。

[作者簡介]劉子千（1991—），男，河北蔚縣人，河北農業大學商學院農村與區域發展專業碩士研究生。研究方向：農業經濟理論與政策方向；通訊作者：許月明（1956—），女，教授，博導。研究方向：土地經濟，農業經濟；陳猛超（1991—），男，河北河間人，河北農業大學商學院農林經濟管理專業碩士研究生。研究方向：農業經濟理論與政策；王小云（1992—），女，山西洪洞人，河北農業大學商學院農林經濟管理專業碩士研究生。研究方向：農業經濟理論與政策。