京津冀協同發展下城市土地利用現狀與《規劃》目標的差距分析

王雨桐??

[摘要]從2014年京津冀一體化的提出，到2016年5月《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015—2020年）》（以下簡稱“《規劃》”）的出臺，京津冀協同發展已經上升為我國國家戰略。但京津冀土地集約利用的差異度十分明顯，無論土地用途選擇、空間布局、土地利用強度和土地利用結構等均存在明顯的區域差異，與《規劃》的目標差距甚遠，所以在實施過程中勢必出現諸多問題。因此，對京津冀土地利用現狀與《規劃》的比較具有重要的現實意義。文章針對當前北京、天津、河北城市土地利用現狀進行比較，分析京津冀土地利用現狀與《規劃》間的差異，為后續《規劃》的實施和京津冀土地利用奠定基礎。

[關鍵詞]京津冀協同發展；城市土地；集約利用差異度

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721032

《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015—2020年）》（下文簡稱“《規劃》”）是京津冀協同發展戰略的重要組成部分，是《京津冀協同發展規劃綱要》的重要專項規劃之一。三地區土地利用現狀與規劃目標差距甚遠，致使不同地區在京津冀協同發展過程中起點、進程和水平存在明顯的差異，進一步導致在實際合作發展過程中，存在一定的現實困難，從而影響京津冀協同發展戰略的實施。所以，有必要對不同地區的土地利用強度現狀進行區域分析，并與《規劃》對京津冀土地利用的發展概況比較，分析二者之間存在的差異，為《規劃》的順利實施奠定基礎。

1京津冀協同發展戰略及土地利用總體規劃

京津冀是中國北方最大、綜合實力最強的區域，占地面積218萬平方公里，主要包括北京市、天津市以及河北省的11個地級市。2013年2月，中央提出京津同城化、京津冀一體化；2014年2月，京津冀協調發展正式上升為國家戰略。該戰略旨在將京津冀三地作為一個整體，以解決北京“大城市病”為基本出發點，調整優化城市布局和空間結構，推進產業升級轉移，努力形成京津冀目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的協同發展新格局。

2016年5月4日，國土資源部門、國家發改委聯合印發《規劃》，《規劃》劃定了減量優化區（建設用地“減量瘦身”、轉為生態用地）、存量挖潛區（區域建設用地總量基本保持穩定，以存量建設用地結構和布局調整為主）、增量控制區（不宜進行大規模開發建設，重點保障基礎設施和公共服務用地，控制區域新增建設用地）和適度發展區（即承接北京非首都核心功能和京津產業轉移的主要區域）（見圖1）。

圖1京津冀協同發展土地利用總體規劃土地區劃

2京津冀城市土地利用現狀比較分析

京津冀區域現有主要城市11個，各城市土地利用在用途、面積、結構、動態變化、使用強度等不同方面均存在區域差異。

21當前京津冀城市土地利用數量結構比較

自京津冀一體化提出后（即2013年2月至今）京津冀城市不同用途土地新增面積見表1。

天津10483492251558099589數據來源：CREIS中指數據房地產數據信息系統——土地版。

由表1可知，從同一地區不同用途土地供應結構及動態差異分析，2013—2016年北京市新增土地主要以住宅用地為主，而動態住宅用地供應呈遞減趨勢。天津及河北新增土地主要以工業用地為主，住宅用地次之。動態來講，受北京疏解非首都功能區、京津冀協同發展等策略的影響，河北新增工業用地面積逐年增加，天津則呈遞減趨勢。2013—2016年，從京津冀三地區域差異分析，新增土地面積總量上，河北住宅、工業、商業以及其他用地均高于北京和天津；用途上，北京新增土地以住宅用地為主，天津以工業用地增加為主，河北以新增住宅、工業用地為主；北京各類用地增幅均逐步減緩，天津商業、工業及其他用地增幅均逐年降低，河北工業用地、商業用地及其他用地均呈遞增趨勢。

22京津冀城市土地利用強度分析

土地利用強度是指土地資源利用的效率，單位用地面積投資強度，對一個單位的土地投資的強度。本文從城市綜合容積率、交通密度來分析京津冀城市土地利用強度的差異性。具體分析如圖2所示。

根據圖2可得：2008—2016年，北京容積率2008—2014年走勢呈基本穩定的狀態，容積率范圍為121～16，2015年上漲到212，到2016年出現下降的趨勢，容積率降到139；天津容積率基本沒有過大的變化趨勢，只有到2015年下降到092；河北容積率2008—2011年從254下降151，2011—2016年容積率變化趨勢基本持平，范圍為113～128。

由于2012年3月21日住建部出臺了《建設用地容積率管理辦法》，使得雖然有新增建設用地，但綜合容積率下降至近年來最低。截至2016年，北京、天津、河北綜合容積率相差不大，但京津冀近年來容積率變化趨勢卻不同，且由于計算的是綜合容積率，現實中同一地區容積率也出現兩極分化的現象，所以容積率的分布狀況在京津冀中亦存在一定程度上的差異。

2006—2015年，北京城市交通密度為11664～24375輛/公里；天津城市交通密度為7011～17027輛/公里；河北城市交通密度為1595～5824輛/公里。因此，京津冀三地城市交通密度存在著明顯差異，北京交通密度遠高于天津和河北，同時天津也明顯高于河北（見圖3）。

3京津冀城市土地利用現狀與《規劃》目標的差距分析

該部分主要針對現行京津冀城市土地利用現狀與《規劃》中對土地利用的規定比較，找出偏離《規劃》的指標。

31《規劃》中減量優化區與京津冀土地利用現狀比較及分析

《規劃》中主要將北京城六區、天津主城區定為減量優化區。即在現有用地的基礎上，不再新增建設用地，鼓勵將利用不充分的存量用地轉化為生態用地以降低建設用地比例。市國土局、市發展改革委、市規劃委關于印發《北京市2016年度國有建設用地供應計劃的通知》中明確提出當年國有土地總供應量為4100公頃，其中2250公頃為存量用地，占新增用地的55%，國家鼓勵開發利用存量用地，對棚戶區改造，通過拆多供少、以拆定供，逐步實現“瘦身”，進而提高土地利用效率。就北京土地利用現狀看，北京土地利用基本趨于飽和，自2006—2016年以來，北京新增建設用地面積逐年遞減，發展趨勢符合《規劃》要求，但進度仍然相對較慢。天津主城區用地也已經達到一定限度，新增建設用地面積逐年遞減，隨著人口的集聚，土地利用效率逐步增加，與《規劃》方向趨于一致。

加快首都非功能區進程，《規劃》在一定程度上起到引導和規范作用，但由于北京城六區、天津主城區土地利用結構和布局已定型，對土地需求并未減少，目前新增用地依舊占45%，盡管動態變動趨勢與《規劃》一致，但新增建設用地減少幅度還遠遠不夠，仍需繼續調整和優化土地利用結構。

32《規劃》中存量挖潛區與京津冀土地利用現狀比較

《規劃》主要將北京以及天津郊區劃為存量挖潛區。這部分區域土地開發利用水平并未達到最優，仍需要繼續提高土地利用效率，但不宜進行高強度的開發利用，主要以存量建設用地結構和布局調整為主。近年來，北京、天津郊區土地利用強度也在逐年增加。為了緩解市中心居住壓力，部分住宅逐步向市郊區轉移。特別地，北京近年來為實現產業轉移，逐步將工業用地向河北以及北京、天津郊區轉移。

現階段北京、天津郊區正在緊鑼密鼓地開始承接市中心的產業轉移，北京、天津市郊區還有繼續開發的空間，有待進一步提高土地利用效率。為了更好地響應《規劃》的指導，挖潛區內部要針對現行土地利用現狀結構適度調整土地利用布局、提高土地集約度，以更好地承接產業轉移。

33《規劃》中增量控制區與京津冀土地利用現狀比較

《規劃》主要將石家莊、邯鄲、邢臺、張家口、廊坊等地劃為增量控制區。所劃增量控制區不宜進行高強度、大規模的開發建設，主要區域功能是提供和保障基礎設施和公共服務，嚴格控制新增建設用地的供應。隨著2013年京津冀一體化的提出，石家莊、邯鄲等地人口逐步聚集，2013—2016年新增建設用地面積從122798萬平方米降至118409萬平方米，總體供應變化趨勢不大，呈緩慢減少趨勢，基本符合《規劃》的要求。通過查詢河北省2013—2015年統計年鑒可知，石家莊等市區市政基礎設施及公共服務包括城市道路面積、排水管道長度、供水綜合能力以及園林綠地面積等呈10%～60%不同幅度上漲趨勢。

增量控制區內部的市區發展趨勢符合《規劃》的要求，但各市區的發展幅度不一致，存在分化的趨勢，所以對于社會保障、公共服務較弱的地區要加強基礎設施建設，對于較強的地區要保持強化已有的基礎設施、公共服務，在建設的同時要嚴格控制增量用地，提高土地集約利用效率。

34《規劃》中適度發展區與京津冀土地利用現狀比較

《規劃》主要將河北的保定、滄州、衡水、秦皇島以及石家莊西南地區和天津濱海新區等地規劃為適度發展區。適度發展區作為京津冀一體化進程規劃中首次提出以承接北京非首都核心功能和京津產業轉移的主要功能區，在引導人口、產業合理集聚方面會緩解首都日益緊張的用地矛盾。適度發展區以“以控制基礎上的發展”為發展原則和規劃主線，并適度增加區域新增建設用地規模。以保定市為例，2013—2016年三年間工業用地面積由40845萬平方米增長到42323萬平方米，四年間增長15萬平方米左右，基本符合《規劃》中關于適度轉移非首都功能區中的產業，但仍無法滿足京津產業轉移尤其是北京功能疏解的要求。

要貫徹落實河北主要城市在京津冀協同發展中的定位，例如保定市建成創新驅動發展示范區和京津保區域中心城市的目標要落實。著重建設教育、醫療以及社會保障，將河北發展區范圍內的基礎設施建設打好，為承接產業轉移、人才的集聚奠定基礎。在開發建設城市土地利用之前做好明確的用地規劃，使土地更好地高度集約利用。

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[作者簡介]王雨桐（1994—），女，北京人，首都經濟貿易大學土地資源管理專業碩士生。研究方向：土地資源管理、房地產開發經營。