PPP融資模式在城市基礎建設中的應用

崔秀英

摘 要：隨著城市化進程的不斷加快，傳統的以政府為主導的引資方式和融資渠道已無法更好的滿足現代社會經濟發展的需要，需不斷拓寬融資渠道。而PPP融資模式在現代化城市建設中的應用，可緩解城市基礎設置建設資金不足和地方政府性債務壓力等問題，吸引雄厚經濟實力的企業參與到城市建設中。

關鍵詞：PPP融資模式；城市基礎建設；應用

1.PPP融資模式

1.1PPP融資模式的概念

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是政府為了提供某種公共物品和服務，和私人組織之間建立的公私合營模式，私營機構通過參與到公共服務項目的建設之中，在享有一定份額的財務、技術收益的同時，也要承擔一定的風險。這種模式應用到市政建設中，將為政府提升城市市政基礎設施的建設水平提供技術、資金和動力支持。在項目建設中時，由合作參與各方共同承擔項目責任及其所產生的融資風險。PPP項目融資在城市建設中應用的最大特點在于將市場競爭機制引入到城市基礎設施建設中，通過政府考評或公眾評價，達到由政府付費或向用戶收費以回收資金的目的。

1.2 PPP融資模式在城市建設應用的現狀分析

近年來，城市建設飛速發展，市政建設的投資增長較快，公園、城市綠地以及綠廊綠道陸續在各大城市建設起來，資金需求量大、期限長、外部效應長成為政府市政建設的主要特點，且大多為非經營性項目，由此資金保障就成為城市建設能否成功的關鍵。PPP融資模式雖然已經逐漸應用到了城市建設中，但仍然有一些城市缺少相應的融資平臺，使得PPP融資模式不能很好的應用到建設中來，所以說PPP融資模式在我國城市建設中依然任重而道遠。

2.PPP融資模式的應用優勢

隨著越來越多的基礎建設領域開始采用PPP模式，在PPP融資模式具體的應用過程中，以實現利益共享和風險分擔為主要目標，建立完善的獎懲制度，充分發揮各項目參與方的優勢，以確保項目的生產質量和服務效率，即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。因此，將PPP項目融資合理應用到城市建設中，對提高城市建設水平和服務質量具有重要作用。

2.1提高項目運營成功率

在BOT等傳統融資模式下，規劃、設計等前期工作由政府負責，項目建設、運營等中后期環節被“全部外包”出去，政府難以控制項目盈虧情況；而項目承包方沒有參與前期工作，對項目的理解、對風險的識別和評判先天不足，導致部分項目運營中問題較多、成功率不高，甚至虧損嚴重。而PPP融資模式將政府部門和項目承包商較早地通過共同利益“捆綁”在一起，在前期規劃和設計中就開始考慮建設成本和運營效益，在后期運營中引入市場競爭機制創造更好的盈利。

2.2提高基礎設施的經營效率

一般情況下，地方政府主要負責城市基礎設施的資金管理，在實際經營過程中，由于多方面因素的影響，導致基礎設施建設無法為城市民眾提供更好的服務，導致這一現象的主要原因是經營過程的壟斷性降低了效率。而PPP項目融資模式的應用，可打破公共部門壟斷經營的模式，提高城市基礎設施的經營效率，擴大公眾的選擇空間，在不斷選擇的過程中則會推進競爭模式的形成，以不斷提高服務的成本收益。

2.3提高政府部門宏觀管理的水平

承包商作為項目的主要參與方，在追求利益最大化的同時，可能會忽視社會的公平性和公正性，進而對社會穩定造成影響。PPP項目融資模式的核心即是將公平與利益結合起來，政府部門可充分發揮自身的權威性和監督職能，通過采用合同簽訂、加強監管、權責明確等手段，對合同簽訂各主體之間的關系進行明確。

2.4合理分配城市建設風險

PPP項目融資模式在應用過程中，政府部門和私營企業需對項目在建設過程中所造成的風險進行識別、量化和管理，并結合項目建設風險的特點，對合作雙方需要承擔的風險進行合理分配。

3.PPP融資模式建設過程中面臨的制約問題

3.1政府對于PPP融資模式認識不清

由于PPP融資模式還處于新興階段，政府對其還缺乏更為全面的認知，一些政府只把它當作吸引投資，緩解資金壓力的工具，而忽視了科學合理的特許經營協議設置，以及在合作過程中出現的項目風險。還有一些政府給予社會資本過高的回報承諾，將建設項目的主要風險都轉移給自己，只為了存量項目轉化，解決眼前的資金壓力。這些做法不僅破壞了PPP融資模式的運營規則，而且也使其發揮的作用大打折扣。

3.2投資主體存在局限性

雖然說PPP融資模式要求投資主體為私營組織，但我們通過調查發現，目前，國有企業正通過與政府合作、協商和聯合等形式來擴大自己在市場中的優勢。但是我們還發現，國有企業在經營和管理上的工作情況并不理想，甚至在一定程度上制約了城市建設和其自身的發展，這種弊病在一些建設時間長、使用資金量大的項目尤其明顯。再加上我國的大多數銀行機構貸款仍然集中于國有企業，這也為我國PPP融資模式的發展設置了障礙。

3.3社會資本參與城市建設的積極性不高

我國的城市建設項目具有生命周期長的特點，這一特點也使得一些社會資本對于地方政府合作的積極性不高，甚至存有一定的顧慮。再加上一些失敗的合作案例，更使得社會資本對參與城市建設公私合營的擔憂有增無減。

4.加快推進PPP融資模式在城市建設應用的合理化建議

4.1完善社會評價與監督機制

根據《PPP物有所值評價指引（試行）》，對PPP項目相關評價制度和流程進行完善，以發揮出PPP項目的約束性，具體內容為：對以往項目所收集的數據進行整理、匯總，以為制定基準評估參數提供可靠的數據支持；通過研發計量模型，逐步實現定性評價向定量評價模式的轉變；通過引入第三方機構對PPP項目進行客觀評價，并確保評價結果的公開性，以接受廣大人民群眾的監督和管理。

4.2細化風險分擔方式

結合當前PPP項目評價現狀，可加強國有資本和民營資本的合作，并在所簽訂的合同中明確雙方的主要職責，以實現公共資金的合理使用，確保企業的合法收益；利用簽訂合同的方式來規范地方政府的行為，確保民營企業在經營活動中能獲得可觀的利潤，進而實現PPP項目模式經濟效益和社會效益的共同發展。

4.3規范合同管理在

PPP項目中，政府與社會資本之間是平等的合作伙伴關系，雙方之間責、權、利要由具備法律效力的合同文本來規定；PPP項目合同體系往往包括項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等，內容涉及方方面面；雙方用規范的合同管理達成長期合作關系，履行自身的制約和監督職能，以獲得預期效果。

4.4建立動態化的風險分擔系統

PPP項目是高風險型項目，實現風險在項目參與方之間合理的分擔已經成為PPP模式的重要功能。為了確保在雙方之間實現公平的風險分擔，必須識別整個PPP項目特許權期內的潛在風險，并給出合理的評價。只有當實施和轉讓過程中的所有風險能夠合理地分配給最有能力控制或愿意承擔的一方，才可以激發利益相關方盡早地評判風險并采取有效的措施應對，才能真正實現系統的風險管理。風險分擔決策更要考慮到政府部門和社會資本在風險態度、風險興趣、投資收益期望、知識經驗、管理能力等方面均存在的巨大差異，均衡不同的參與方承擔風險的效益，制定動態化的風險分擔機制。

4.5制定合理的盈利模式

社會資本之所以愿意進入PPP，主要還是基于賺錢的目的，而PPP項目是為了政府更好地提供公共產品與公共服務而生的，這就要在產品、服務和盈利之間找到平衡點；一方面以社會平均資本利潤率為參考基線，制定社會資本可以賺得的合理利潤；另一方面在保證項目盈利和不損及公共利益的前提下，建立對收益進行補貼、調整或約束的條款。

結束語

綜上所述，在城市建設中的采用PPP項目融資模式，可有效拓寬融資渠道，加快我國現代化城市的建設步伐，在互信共贏的理念上，加強公共部門與社會資本之間的合作，實現城市建設公益性和營利性的統一發展，進而確保其更好的適應現代社會經濟發展的需要。

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