中國工業化不同時期的土地管理政策

韋麗梅

摘要：計劃經濟體制走向市場經濟體制發展過程中，轉軌是市場經濟體制健全完善重要時期，中國工業化發展經歷了不同歷史時期，大致可以分為是三個階段，趕超型工業化階段、外延型工業化階段和創新型工業化階段，土地管理政策在建國后不斷探索發展，逐步建立適應經濟社會發展體系，也是支持不同時期重要工業化發展方向。

關鍵詞：工業化；土地管理；政策；

趕超型工業化時期中國土地管理通過推動土地改革保障用地需求，順應工業化發展趨勢，但是土地管理松散沒有系統規范化，外延型土地時期土地利用成本比較低，這個時期中國土地利用率快速發展。為了保障工業化發展趨勢更加穩固，使得土地管理出現了很多問題，在創新型工業化時期，土地管理政策肩負調控引導工業化發展科學任務，從整體設計上適應了新型工業發展趨勢，從而以新政策保證土地管理合理化發展。

一、趕超型工業化時期的土地管理政策措施

1、中國從1949年建國初到1978年改革開放時期，是中國工業化發展步入趕超階段，這個時期優先發展工業，土地管理按照國家發展戰略進行統一安置，很好的保障了工業生產能力和工業化水平提高，客觀上促進了重工業發展。在計劃經濟體制下國家工業化水平從新中國成立到社會主義改造基本完成階段，我國采取有限發展重工業趕超戰略模式，建立計劃工業化資源強制動員機制，優先發展鋼鐵和機械等重型工業，利用行政計劃機制強大動員能力，迅速建立比較完善的獨立和完整的工業化體系，工業成為國家經濟主導產業，這個時期國家工業總產值增加了15倍，形成一種重視重工業，輕輕工業的發展局面。

2、這時期土地管理順應了當時工業化發展要求，土地管理推動了土地改革，保障了用地安全，直接服務于工業化發展，中國頒布了憲法共同綱領和土地改革法，土地改革根本目的是區別地主階級封建剝削所有制模式，實行農民土地所有制結構，做好解放生產力，發展農業生產，為新中國工業化發展開鋪了道路。期間1950年到1953三年中國完成土地改革，極大激發廣大農民生產積極性，推動了農業生產極大發展，提高了農民生產生活水平，促進了相關工業發展，農業合作化成為這個時期工業化發展理論前提條件，土地管理政策為農業合作化發展創造了非常有利條件。中國憲法頒布明確了國家依法保護農民土地所有權和生產資料所有權。隨著社會主義改造開始，農業合作化運行開始三個階段，互助組、初級社和高級社，農村土地私有制轉變成為公有制模式，人民公社化也不斷推動了土地所有制進展。

3、隨著國家經濟建設規模化發展，建筑用地問題不斷出現，農用土地不斷被轉化為建筑用地，按照計劃批準的工業項目需要土地進行工業化改造，國家建設征用土地管理辦法被修改成為國家建設征用土地辦法，采取了非常明顯輕視農村生產和農民利益做法，導致了農村土地農民得不到補償費用，地方政府也最大限度縱容用地需求，擴大了工業用地發展規模，國家為了公共利益需要，依法對于城鄉土地實行征購模式，進行征用和收歸國有。這個時期土地管理政策比較零散使得很多土地問題出現，絕大部分時間國家實行的是單一公有制為基礎，高度集中為主要用地模式，行政管理為主要計劃經濟體制，政府發動主導工業化采取不顧資源稟賦進行超前發展工業有限戰略措施。土地資源在這個時期被確立為土地公有制模式，逐步建立和當時基本國情、國家結構和發展條件相互適應的社會主義公有制模式，土地管理大體上遵循的是從國家對于資源統一計劃調配管理模式，政府是工業化工程中土地利用唯一決策者。

二、外延型工業化時期土地管理政策

1、20世紀70年代到21世紀初期，中國處于經濟體制轉型時期，為了增強國家實力滿足人民生產生活需求，中國改革開放背景下選擇外延性工業化發展道路，土地管理為工業化發展提供了非常必要條件，導致日益嚴重的土地問題。經濟體制轉型時期工業化迅猛發展，社會主義市場經濟初步建立，從傳統計劃經濟體制逐步走向商品經濟體制時期，國家對于重工業發展進行有限戰略調整，選擇全面發展工業戰略模式，促進工業發展走向中級階段模式，居民消費結構升級和城鎮化進程加快，促進了工業化發展，使得競爭力和資源耗費問題增大，這時期工業化發展也取得了非常巨大成果，鞏固了國民經濟發展基礎，工業經濟效益顯著提高，成為國家財政收入重要來源，工業實力明顯增強，確定了中國成為制造業大國地位。

2、土地紅利為工業化發展提供了必要條件，使得工業化發展呈現壓縮性和急速發展模式，這個時期土地管理相對混亂，和社會主義市場經濟相互適應，城鎮土地使用權可以轉讓。出租和抵押市場交易政策，通過國有土地有償使用，工業化核心競爭力不斷顯著增強，土地資源處于相對富余階段，具有較強現實供應能力，為了加快推進工業化發展，提供了非常良好促進戰略作用，主要做法就是政策手段低資源價格模式，提高了工業投資吸引力和工業產品價格競爭力。這個時期國家頒布了土地管理法，按照規定縣級人民政府土地管理部門提出申請，使用農民計提所有土地時候，需要按照省級相關規定補償和安置，土地管理滿足需求導致土地問題非常嚴重，從先行工業化國家發展看，工業化發展不同階段土地資源消耗大致呈現曲線形式，工業化快速發展中期階段，低資源消耗也急劇加快。

三、創新工業化時期土地管理政策措施

1、這個時期中國處于健全完善市場積極體制階段，隨著資源環境制度變化，生態文明建設被提到了一定高度，這個時期土地管理政策被國家賦予參與國家宏觀調控新的神圣使命，土地管理面臨非常巨大挑戰，健全完善市場經濟體制需要創新型工業化發展模式。工業化發展關鍵是這個時期經濟體制完善，市場經濟體制對于工業發展更加趨于創新性，改革開放后外延型工業化發展創造了巨大財富，推動了中國從農業大國走向工業大國發展，國家再度注重工業化，注重速度效益和數量工業化發展趨勢，提高了對于土地資源利用合理化。

2、工業化發展道路在一定程度上決定了資源利用模式，傳統工業化模式導致資源消耗非常巨大，特別是粗放型工業發展，土地利用走向新型工業化，通過節約型土地利用方式促進工業轉型升級。這個時期土地管理政策在促進新型工業化發展，國家頒布了一系列土地管理措施，運用政策土地調控手段促進新型工業化發展，在發揮市場配置土地資源基礎性作用上實現對于土地合理規劃利用，加強改進調控管理措施，結合工業實際實現對于土地合理利用，強化土地政策和產業協調發展趨勢。

3、強化用途管理制度和用地標準，通過科學編制嚴格實施土地管理，引導工業建設合理化，克服工業發展無序性，加強工業用地標準，抑制用地優化提高發展，鼓勵結合土地資源經濟社會發展，制定加強嚴格用地標準。實行差別化區域用地政策管理措施，保證現代制造業發展，確保競爭力制造業用地，保障現代裝備制造業發展，資源型市場經濟體制發展代替工業用地需求模式。

結論：

土地管理政策在建國時期不斷探索改革，建立適應經濟社會發展體系，不同時期工業發展，中國土地管理推動了土地改革。作為國民經濟發展和增強綜合實力工業化道路，建國以來傳統農業國家走向現代工業化國家，計劃經濟體制走向市場經濟體制，歷經三次體制改革，大致可以簡單劃分趕超型、外延型和創新型工業發展時期，土地問題不斷穩定發展，國家經濟社會發展也提高土地合理利用效率。

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