國有林區改革的對策及建議

張曉娟

國有林區是我國重要的生態安全屏障和森林資源培育戰略基地，在經濟社會發展和生態文明建設中發揮著不可替代的重要作用。隨著國家產業政策的調整，特別是實施“天保”以來，林區可采原木銳減，資源性矛盾、結構性矛盾、體制上的障礙等一系列矛盾和問題顯現出來。隨著《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》的出臺，促進國有林區發展，加快林區經濟轉型，有效改善民生，國有林區改革已勢在必行。

1 國有林區經濟社會發展的制約因素

（1）體制環境的制約。長期以來，林區實行的是全國統一計劃、分級管理的計劃體制，市場機制發揮作用的基礎被人為取消，其作用遭到否定，林業生產經營無利益驅動，無競爭活力，效率低下。森工企業不是運用經濟杠桿來經營管理，而執行的是以經濟效益為目標，以木材生產為中心的完全計劃體制和財務核算制度。在這種利益的驅使下，林區森工企業封閉經營，各自為政，“大而全、小而全”，在一定區域范圍內難以形成主導產業的產業格局。

（2）產業布局的整體趨同化。林區經濟雛形起初是一種高度依賴于林木資源的經濟，多種加工業絕大多數依托木材生存。雖幾經改革，仍然沒有完全擺脫舊格局的影子和羈絆。木材釆運、木材加工、家具制造和造紙業增加值仍占工業增加值的較大比重，使得林區經濟增長的基礎一直比較脆弱。地區經濟結構趨同，主導產業不突出，區位優勢不明顯，沒有形成各具特色的“大格局”產業結構，“合力”效果不明顯。

（3）結構性矛盾的掣肘。在長期計劃經濟體制下，林區形成了單一木材生產、單一林業經濟、單一全民所有制的經濟格局。雖然近幾年林區不斷加大改革調整力度，加速推進經濟結構調整，大力發展優勢特色產業和非公有制經濟，但結構性矛盾仍未從根本上得到解決。傳統產業比重大，高新技術產業比重小，新興接續產業規模不大，林區的經濟起重要支撐作用的大企業、大集團不多。企業融資渠道狹窄，缺少必要的技術改造和開發新項目的資金，轉型發展舉步維艱。

（4）缺乏生態公益林的經營經驗。長期以來，天然林資源無價的思想觀念一直支配著人們對森林資源的開發行為，只注重向環境索取，林區在為國家做出重大貢獻的同時，也付出了巨大的“成本”和慘痛的代價。長期超負荷承擔國家木材生產和上繳任務，區域森林資源沒有得到休養生息的機會，缺乏有效的補償機制和大力發展接續產業的措施。在人口生存需求和企業經營索取的雙重“壓榨”下，林區木材產量大大超出森林資源的承載能力，導致林區人與資源、環境沖突加劇。造成林區長期以林業產業為主、產業結構單一、經濟發展落后。

2 應對改革的建議和對策

（一）政策保障方面：做好政策對接工作，提前研判，有的放矢是確保改革成功的關鍵所在。從林區的發展歷程上看，經濟發展相對滯后，主要還是政策性因素占了主導。這就需要提前做好政策對接準備工作，全面掌握林區的總體情況，做好對改革所付出成本的評估測算，時時關注研究改革的新動向，積極爭取利好政策，為林區改革提供政策保障。做為林區改革的兩大主角的地方政府和駐在森工企業更應通力合作，共同應對林區改革所帶來的不利影響，在相當程度決定改革的成敗，因此改革必須在政策、項目支持上對地方和森工企予以統籌考慮。

（二）經濟轉型及產業發展方面：

一是向國家申請設立產業發展基金。林區經濟轉型與發展關鍵是培育接續替代產業。重點是培育發展生態旅游、林下資源開發、特色種養業、礦產資源開發等替代產業，這是經濟轉型的必由之路。企業受制于資金短缺，無法付諸實際行動，處于被動等待狀態。破解資金瓶頸的有效途徑之一是建立產業發展基金，為企業轉型轉產提供資金支持和融資平臺，達到借船出海目的。

二是加快產業園區建設。當前林區產業呈現零星分布，處于低水平重復建設、惡性競爭資源的不利局面，無論是企業的發展還是對生態的保護都極為不利。有效的途徑是產業聚集，點狀開發。因此強力推進產業園區建設，實現產業聚集，減少生產成本，形成洼地效應。既面可以有效保護生態，又可以加速產業升級，實現良性競爭，加快經濟轉型。

三是成立產業協會。以典型的木材加工業為例，林區行業之間沒有形成互通有無，共贏發展局面。其根本原因是各行其道、發展無序。企業間為爭奪有限的木材資源，八仙過海各顯神通，惡性競爭，資源有效利用率低，行業抵御風險能力差，遇有市場波動，企業就虧損。經濟發達地區成功經驗告訴我們，產業協會是一個產業有序發展，提高市場競爭力，實現利潤最大化，資源消耗最小化的有效保障。林區的小微企業也急切盼望能成立相應的產業協會，但由于沒有龍頭企業帶動，長期以來無法實現。為此，應因勢引導成立相應的產業協會，為企業發展提供軟平臺。

（三）生態保護方面：《意見》明確提出“生態優先，政策導向”的基本原則，為此，在生態保護方面應加大增加與生態保護相適應的管護費用、造林補植、綜合撫育等費用，爭取將林區防撲火、自然保護區（濕地）管護、航空護林、森林病蟲害防止、森林調查等運營經費全額納入中央財政預算，為保護天然林提供基礎保障。加快林業生態移居，加大棚改力度，改善林區群眾生活條件。

（四）項目建設方面：沒有項目支撐，林區的產業結構調整、經濟轉型都將會是“空中樓閣”，難以持續發展。林區改革后，“獨木支撐”產業結構必將進行重大調整，抓住改革機遇，上馬一批重大產業項目來支撐林區產業結構調整、完成經濟轉型，是解決林區長遠發展、緩解就業壓力、保持當前社會穩定的當務之急。

一是謀劃基礎設施建設項目。從生態保護的角度，重點謀劃市區給水管網改擴建項目、市區和鄉鎮新熱源點建設項目、路網建設項目、棚戶區改造建設項目、消防基礎設施建設等項目。

二是謀劃支柱產業項目。結合林區的實際，重點謀劃生態旅游、特色種養業、礦產開發與精深加工以及木材精深加工產業項目，培育發展一批上規模的立市支柱產業，完成產業結構調整，實現經濟轉型。

三是謀劃民生保障項目。民生是首要問題，改革的目的是改善民生，謀劃諸如醫療衛生、文化教育、養老保險等方面項目建設，林下資源采集與開發等勞動密集些產業，解決就業，維護社會穩定。