行政事業單位內部控制規范研究

陳秋伶

摘要：行政事業單位內部控制能夠有效避免和防范風險發生，提高國家財政資金的利用效率，且對其服務質量有著最為直接的影響，行政事業單位內部控制規范具有極其重要的現實意義與作用。本文由行政事業單位內部控制的概念及原則入手，分析了當前我國行政事業單位內部控制過程中存在的主要問題，進而提出加強行政事業單位內部控制的具體措施。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 規范

一、行政事業單位內部控制的概念

行政事業單位內部控制主要是其管理者為了能夠實現預計控制目標，根據相應經營管理情況而制定的內部控制制度和管理措施，并在管理制度基礎上對行政事業單位日常經營管理活動可能發生的風險進行有效管理與防控。從靜態角度分析得出，行政事業單位內部控制是其為實現經營管理目標，根據自身具體職能所制定和實施的相應保障措施；而從動態角度分析得出，行政事業單位內部控制是其經營管理者為實現經營管理目標，履行崗位職責職能而對經營過程中可能發生的風險所進行的規范和約束。除此之外，行政事業單位內部控制主要針對行政事業單位各項經營管理過程中可能存在的風險，其非經營管理過程中產生的風險并不能夠歸屬到其內部控制防范范疇之內。

二、行政事業單位內部控制的主要原則

其一，全員參與原則。行政事業單位內部控制所包括的范圍和內容較廣，且能夠對其產生影響的因素也普遍較多，因此為確保行政事業單位內部控制全面實施應做到全體員工積極參與其中。行政事業單位全體員工不僅是內部控制管理實施的影響者，同時也是內部控制的直接參與者，其在整個單位內部控制中起到了充分有效的協調作用。

其二，權責明確原則。行政事業單位為確保內部控制全面實施應將管理作為首要工作來抓，對其內部控制相應權利與職責進行劃分，明確不同崗位員工的工作職能和權限，調動員工工作積極性，發揮其崗位作用。同時，確保在實際工作中根據不相容職務分離制，避免權責不明確和職責重復等現象的存在。

其三，信息暢通原則。在行政事業單位內部控制管理制定應明確其具體組織架構，構建內部控制管理平臺，加強內部各部門和工作人員之間的交流與合作，確保相關信息能夠在行政事業單位內部暢通無阻，從而降低信息流動所需的成本費用。同時，在下級部門向上級主管部門及時匯報其經營管理情況和可能存在的風險，以方便上級主管部門針對可能發生的情況采取相應的解決措施和政策，遵循信息暢通原則，加強彼此之間信息共享與交流，加強信息處理有效性，減少信息流動可能造成的困擾和影響。

三、行政事業單位內部控制存在的不足

（一）內部控制意識淡薄

當前我國一些行政事業單位并未根據其具體職能來建立健全組織機構，從而影響和局限了其內部控制制度的有效實施和作用。行政事業單位內部組織機構設置不合理，難以滿足社會和經濟快速發展的需要，使得行政事業單位工作效率明顯降低，局限了內部控制應當發揮和具備的重要作用。同時，由于一些行政事業單位管理者、工作人員的內部控制意識較為淡薄，并未將內部控制管理與實際工作相結合，內部控制制度在制定和實施過程中存在諸多不足和問題。絕大多數行政事業單位領導只將工作重點放在其公共職能和職責等方面，對內部控制制度和實施并不在意，使得其內部控制工作難以開展。除此之外，一些行政事業單位人力資源政策制定等方面也存在問題，工作人員招聘、選拔以及培訓等方面管理制度不健全，缺乏科學合理的績效考核管理機制，難以全面調動行政事業單位工作人員學習和工作的積極性，進而約束了內部控制機制的更新和實施效果，影響了行政事業單位的管理規范與發展。

（二）風險評估不夠科學

行政事業單位工作人員在內部控制意識方面的缺失，使得其未能對可能發生的風險進行有效的防控。由于行政事業單位經營管理性質與其他企業存在明顯差異，絕大多數行政事業單位并未根據其實際經營情況建立相應的風險評估機制，對經營管理過程中可能存在的風險沒有進行有效的、科學的評估，其整個內部控制缺乏必要的風險預警、識別、評估以及分析等，降低了內部控制實施的重要作用。同時，行政事業單位經營性質的不同，使得其財務部門只是將日常經濟業務處理與核算作為工作的重點，并未對可能存在的內部風險進行有效防范，其內部并未設置相應的風險管理部門和明確風險監管職能，內部控制只是針對正常經營管理范疇，從而使得行政事業單位難以及時對可能發生的內部經營風險采取相應的有效措施。

（三）內部控制設計存在缺陷

一方面，行政事業單位內部職能設置不科學。由于行政事業單位崗位設置不合理，導致一些單位在日常經濟業務審批過程中存在徇私舞弊行為。另一方面，行政事業單位內部控制設計不合理。由于絕大多數行政事業單位屬于國家職能管理部門，其在資產管理與控制方面并不規范，比如資金預算管理與控制方面，我國一些行政事業單位難以結合其實際經營管理情況來編制相應的預算計劃，從而使得其預算計劃支出過高，預算資金明顯超出預計目標，局限了行政事業單位的良性發展。

（四）信息溝通效果不佳

目前，我國絕大多數行政事業單位在信息系統構建與溝通方面仍然存在兩個方面的問題。一方面是信息交流時間滯后。由于一些行政事業單位工作處理環節較多，其內部各部門、人員之間在實際工作過程中的信息傳遞較為緩慢，信息存在明顯的時間滯后問題，從而使得行政事業單位管理層與各部門之間在業務處理方面難以及時、有效地進行處理和溝通，內部控制管理成效受到嚴重影響。另一方面是信息溝通不夠順暢。一些行政事業單位部門之間缺乏必要的溝通，其在實際工作過程中仍然各自為政，內部各部門之間難以實現數據信息的交流與共享，局限了內部控制職能的有效實施。同時，由于行政事業單位會計工作人員難以及時取得相應的數據信息對其經營情況進行分析，致使其經營管理決策與實際存在偏差，不利于行政事業單位內部控制的建立與健全，進而降低整體工作效率。

（五）內部監管力度不足

一方面，由于我國一些行政事業單位內部監督管理機構設置不夠科學合理，且缺乏行之有效的內部監管制度，使得一些行政事業單位內部控制難以全面實施。一些并未設置內部審計部門的行政事業單位，對其實際經營與管理并沒進行有效的監管，降低了內部控制的主要作用與效果。除此之外，由于一些行政事業單位對其內部監督管理不夠重視，雖然其內部設置了相應的審計部門，但其部門具體職能同其他部門并無明顯差別，在機構等級上甚至與其他部門同級，并且一些行政事業單位內部審計工作人員專業能力和工作實踐有限，難以滿足其內部監督管理工作的需要，降低了內部審計工作效果和實際目的，難以真正發揮其監督審計作用，其內部監管力度明顯不足。另一方面，由于我國行政事業單位經營性質的不同，其外部監督管理也并不完善。各上級主管部門難以及時、準確地對其經營和業務情況進行了解和掌握，加大了監督與管理全面實施的難度。同時，行政事業單位的主要服務對象是社會，而社會大眾對其的監督并未能落到實處，缺乏相應的監管和處罰措施，從而使得其內部控制效果受到較大的損害。

四、加強行政事業單位內部控制的具體措施

（一）增強內部控制意識

各行政事業單位應當舉辦內部管理學習會議，全面提升工作人員對內部控制的重視程度，強化內部控制管理的有效實施，同時，讓行政事業單位管理者充分意識到重視內部控制的作用，根據單位實際工作情況和崗位職能，制定具有針對性的內部管理制度，履行各部門、人員的內部控制職責與義務。與此同時，行政事業單位還應適時調整內部控制建設，規范內部控制管理規范和加強業務方面能力學習，使得內部控制能夠充分發揮其重要作用。

（二）規范風險評估流程

根據行政事業單位內部控制情況，制定合理有效的風險防范措施，降低或避免風險發生后可能造成的巨大經濟損失，維系行政事業單位所提供的社會服務。由于行政事業單位主要服務于社會，且其服務也直接影響著經濟和社會的發展與平衡，所以，行政事業單位管理者和工作人員應當提高風險防范意識，規范和完善具體工作過程中各環節內部控制風險評估與流程。國家各地方行政事業單位都應建立相應的專門風險評估機構，構建經濟責任制管理體系，識別和控制內部控制過程中可能發生的風險，對實際工作中造成失誤的人員進行問責，杜絕徇私舞弊現象，提高行政事業單位工作職能作用。

（三）完善內部預算制度

提升行政事業單位管理者對資金預算工作的重視程度，針對不同單位的資金使用情況制定相應的預算管理制度。其一，隨著國家經濟、教育等方面發展，各行政事業單位預算范圍應適當得到擴展，從而滿足不同行政事業單位在實際工作過程中的需要，更好地為服務人員、服務社會做出貢獻。其二，行政事業單位各部門所需用資金可根據支出項目的不同進行劃分，明確各資金支出的具體內容，并在資金使用申請和核銷時根據相關制度規定嚴格審查，并建立具體的業務審核流程，確保國家財政資金運用的合理化。其三，完善內部預算制度，把行政事業單位內部經營情況同上級職能部門規定的資金預算情況相結合，并以此作為其預算編制的主要依據，有效控制資金預算與實際之間的差異，從而對其資金預算管理活動進行有效的調整，易于行政事業單位財政資金合理化運用。其四，加強對內部控制對各項工作的監督與管理。針對各部門權利與義務設置相應的內部控制崗位，并明確各崗位所具備的權利與職責，規范各部門和崗位的實際工作，加強行政事業單位內部控制實施。

（四）構建信息化系統

隨著信息化時代的到來，行政事業單位管理也逐漸普及網絡化，結合其工作管理特點，構建科學、有效的內部控制信息化系統。由于各行政事業單位職責不同，應根據其實際工作情況來進行相應的會計核算，并對工作過程中所涉及的相關信息和資料進行統計、整理和分析，建立行政事業單位內部信息管理平臺，實現各部門、人員的信息共享，加強整體內部控制與管理。除此之外，行政事業單位由于其經營性質的特殊性，其構建信息化系統能夠有效確保相關信息和資料的安全性，提高行政事業單位的工作效率。同時，通過利用內部控制信息化系統還能夠增強行政事業單位與社會公眾之間溝通，了解群眾的迫切需要，滿足不同人群的不同需求，有效解決行政事業單位與群眾之間由于交流不當可能產生的不必要矛盾。

（五）優化內外部監管機制

行政事業單位根據自身實際工作特點來設置相應的內部審計部門，并確保其內部審計部門獨立性，明確其具體的審計職能與權利。為保證其內部控制有效實施，全面提高內部審計部門工作人員的專業能力和職業道德水平，并賦予其較高的職能地位，為內部控制管理的全面實施提供保障。同時，由于我國社會服務保障體系的不斷完善，各相關的法規制度也隨之推陳出新，各行政事業單位內部審計部門應根據自身實際情況，定期開展對內部管理工作的各項審計，及時發現工作過程中可能存在的不足和問題，并采取有效的解決措施，增強行政事業單位內部控制管理實施效果。除此之外，由于行政事業單位主要為社會公眾提供服務，所以，其還應當受到國家財政、稅務等部門的外部監管，并且還應當受到公眾的監督，進而確保其工作開展的合法性和合規性，為推進國家經濟發展和社會體系建設奠定堅實的基礎。

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（作者單位：云南民族出版社）