PPP模式在中國的應用及思考

趙伯廷+高卓靜

摘要：隨著經濟的發展，我國越來越注重公共項目的建設，在此情況下，我國各級人民政府在公共項目建設這一方面的資金支出負擔也越來越重，只單單地依靠各級人民政府給予的財政撥付資金已經沒有辦法滿足建設公共項目的需求。而PPP模式在我國的應用，能夠極大地吸引投資，使政府投資的經濟建設項目獲得更好的發展。本文分析了PPP模式在我國應用過程中存在的問題，并提出了相應的解決對策，希望能夠提高PPP模式在我國的應用水平。

關鍵詞：PPP模式 中國 應用

隨著我國市場經濟的發展與健全，PPP模式在我國的應用越來越廣泛。PPP模式本身就是政府部門與私營企業共同合作運營，建立長期的共同合作關系，既使私營企業獲得利益，也幫助政府實現自身職能的一種合作共贏關系。而PPP模式不僅僅需要私營企業具有創新的技術，還需要政府將自身的職能充分地發揮出來，在二者的相互配合下最終實現共贏。也就是說公與私二者將各自的優勢進行結合，以此緩解政府對公共項目建設的投資壓力，并最終達到提高公共服務項目質量和管理效率的目的。近年來我國開展的PPP項目日見其多，但在應用的過程中，卻過多地將關注點放在了PPP模式的優勢上，一味擴大PPP模式的適用范圍，而忽略了其在應用過程中出現的困境、僵局，這導致PPP模式在我國實際應用的過程中出現了很多的問題，本文就此進行研究，探討解決之道。

一、PPP模式在中國實際應用過程中出現的問題

（一）我國的法律法規不健全，增大PPP模式的應用阻力

PPP模式是政府和私營企業之間通過相互合作獲得雙贏的一種合作模式。但是在實際應用的過程中，非常容易出現政府及其授權部門和私營企業之間地位不平等的問題。政府往往以高高在上的姿態與私營企業進行合作，私營企業在權益的爭取上處于弱勢地位，導致合作舉步維艱。同時，因為我國并沒有科學的、系統的、完善的關于PPP模式方面的法律法規，所以在中國應用PPP模式的過程中很難將其優勢發揮出來。具體來說，就是政府及其授權部門在與私營企業合作的過程中，通常會運用手中的權力向私營企業施壓，使私營企業在合作的過程中利益受到相應的損害，最終甚至會讓整個PPP項目夭折。為了協調這一問題，保障政府和私營企業雙方的權益，讓二者能夠在PPP模式的應用中獲得雙贏，需要專門的法律法規作為支撐。但根據對我國現有的法律法規調查研究發現，截至目前我國還沒有出臺一套相對完善的針對PPP模式應用的法律法規。

2015年4月發布的《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》，被相關專業人士認為是關于我國PPP模式應用最為基本的法律文件。但是這一法律文件只涵蓋了PPP模式中的一部分內容，而且并不適用于PPP模式的其他兩種類型，實在不能叫人滿意。另外，我國大多數地方政府也沒有根據當地所應用的PPP模式的相關情況出臺規范性文件，而即便是出臺了相應規范性文件的地方，其所出臺的各類規范性文件之間也缺乏協調性，甚至還隱藏著比較嚴重的矛盾，導致投資者們云里霧里，不知如何是好。由此可見，沒有科學的、系統的、完善的法律法規作為支撐，在應用PPP模式的過程中必然會出現諸如PPP項目合同的制定規范與否、PPP項目實施流程合理與否、如何協調PPP項目糾紛等問題。而對于投資者而言，缺乏相應的法律法規作為保障，他們所承擔的投資風險會更大，相應的他們的投資熱情和積極性也會更差，這都對PPP模式在我國的廣泛應用造成了一定的阻礙。

（二）PPP模式缺乏有效的風險分擔機制，項目隱患大

就當前我國所實施的PPP項目而言，其項目投資數額都比較大、周期比較長、參與到其中的利益者比較多，關系十分復雜。而在這樣的大型項目中，任何一個環節都可能存在實施風險，稍不注意就可能導致項目的失敗。而PPP模式在我國投入應用的時間比較晚，我國所開展的PPP項目缺乏成熟的操作模式，一切都還在探索的過程中，自然也就沒有構建有效的風險分擔機制，因此在合作的過程中，政府和私營企業都很難將各自的優勢充分發揮出來。由于缺乏有效的風險分擔機制，當地方政府需要業績，渴望企業來本地投資時，常常會不考慮實際情況給私營企業很多的空頭承諾，如優厚的投資條件、超長的經營期等。而這樣做最終導致的結果就是在政府與私營企業簽訂PPP項目合同之后，又通過手中的權力使自己處于強勢地位，將項目的風險拋給私營企業去承擔，這對于私營企業的發展十分不利，也會導致PPP模式難以繼續推廣。

（三）缺乏完善的監管機制，PPP項目很難獲得成功

當前，我國所應用的PPP模式的投資主體主要分為兩類，一類為政府及其授權部門，另一類即為社會資本方。社會資本方的主要資金來源就是參與到PPP項目中的私營企業所出資的資本。私營企業出資的最根本目的還是為了能夠在建設和運營項目的過程中獲得盈利，并獲得社會的廣泛關注，提高自己的影響力。但是由于我國所開展的PPP項目基本都是公共建設項目，具有公共產品的特性，這一特性又導致它不可能完全由市場來進行運作，必須要由政府來主導，因此受到政府的政策影響就比較大。眾所周知，一項PPP項目的完成是一個長期的過程，很多項目甚至都會涉及多屆政府，一旦新上任的政府決策層對PPP項目有了新的想法和規劃，勢必會給項目帶來難以預測的風險。這不僅僅會讓PPP項目的實施進度停滯下來，甚至還會對投資企業造成巨大的利益損失。而私營企業通過PPP模式進入公共建設項目后，掌握了壟斷對這一區域內這一公共服務的經營權，也極有可能通過降低服務質量來獲取利潤，造成合作期滿后運營維護成本增加，公共利益受到侵害。通過這一分析，我們可以發現，在整個PPP項目的建設與運營過程中絕對不可以小覷政府和私營企業的影響，所以要想使PPP項目能夠獲得健康發展，必須對監管機制加以完善，進而保證PPP項目的建設質量和運營水平。而當前階段，我國還沒有完善的PPP項目的監管體系，因此如何完善PPP項目的監管機制成為一個值得深入研究的問題。

二、促進PPP模式在我國廣泛應用的對策

（一）健全法律法規，減少PPP模式的應用阻力

通過西方國家應用PPP模式的成功經驗來看，只有健全的法律法規作為保障，PPP模式的優勢才能夠充分發揮出來。例如英國、日本等國家，針對PPP模式，他們都根據本國國情制定了專門適用于PPP模式發展的法律法規，為PPP項目的開展提供了法律保證，以此來促進PPP項目的順利實施。這就可以充分說明，只有政府在法律法規建設這一方面予以支持，為PPP模式的應用提供一個安全可靠的法律環境，才能使投資企業更有信心，其投資熱情也才能夠更加高漲，進而也才能夠使政府和企業之間出現更多的關于PPP模式的合作運營機會。而想要制定適用于PPP模式的法律法規，就必須要了解PPP模式運行的相關內容。首先在PPP項目中，無論是政府及其下屬部門，還是私營企業，都必須要明確各自的權利和義務，保證權責清晰明確。對于政府而言，其需要做好的工作就是PPP項目的前期推廣工作和整個項目在運營過程中的具體監管工作。而私營企業的工作內容則是要做好整個PPP項目的施工管理工作和后期的運營維護工作。其次，在權責劃分清晰之后，政府應該對當前的市場情況以及具體的問題進行分析，并借鑒國外相關的立法經驗與法律文書，以制定適合我國PPP模式應用的法律法規。同時由于PPP項目所建設的內容都不盡相同，各有差異，各PPP項目所面臨的市場環境也具有一定的差異性。所以政府在制定法律法規時要進行仔細的考慮，使所制定的法律法規具有更強的靈活性與適用性，能夠隨環境的變化進行適當的調整。最后要明白PPP模式的應用需要政府和私營企業共同合作，所以在制定法律法規時，必須要對二者的權益都加以保障。在充分了解PPP模式的相關內容之后，才能制定出符合現實需要的法律法規。第一，我國要出臺關于PPP模式應用的國家層面的法律法規，在法律法規中對合作雙方的權利、義務以及所承擔的風險進行明確規定，為PPP模式的發展提供切實有效的法律依據。第二，各地方政府應該根據當地的PPP模式應用的實際情況，在統一PPP模式的立法框架下進行細化、制定適用于當地的規范性文件和條例。第三，在所制定的法律法規中，合理劃分政府與私營企業的權責，建立健全風險分擔、監管以及糾紛調節機制，縮短解決糾紛的時間。

（二）構建有效的風險分擔機制，保證PPP項目的成功開展

在PPP項目開展的過程中，風險分擔機制將毫無疑問地發揮重要作用，一旦風險分擔機制的設置不合理，那么PPP項目也就很難獲得成功。所以，在開展PPP項目之前，十分有必要構建合理有效的風險分擔機制。首先應當明確，在PPP項目的建設過程當中，作為政府也好，作為私營企業也好，他們都是這一項目的風險承擔者，在項目開展的過程當中各自承擔著風險和優勢，通過對雙方所承擔的優勢和風險進行合理的評估，在綜合考量之后再制定風險分擔機制。具體來說，政府在合作中所體現出來的優勢就是能夠通過制定或頒布相關的法律法規或政策，來給予項目支持，使項目得以順利開展；而私營企業的優勢則表現為可以利用其成功的建設運營經驗對整個PPP項目開展建設和運營管理，并通過多樣化的融資渠道為PPP項目提供充足的資金支持。因此，根據這兩點，可以將風險一分為二，由政府承擔相應的法律法規風險和政策風險，由私營企業來承擔PPP項目的建設風險和運營風險等；其他的風險可以由二者共同承擔。

總而言之，在風險分擔的過程中應秉承這樣的分擔原則：第一，承擔風險較大的一方應獲得更多的收益，即風險和收益呈正比例相關；第二，承擔風險的大小要有上限，風險要在可控的范圍內。只有這樣才能保證風險分擔機制的合理性以及可行性。除此之外，在制定風險分擔機制時，可以向PPP模式應用得比較好的國家借鑒經驗，分析研究這些國家所制定的風險分擔機制，然后再結合我國的國情以及當前的市場情況建立科學的風險分擔機制。私營企業尤其注重投資中的風險因素，只有科學有效的風險分擔機制才能夠最大限度地獲得他們的信賴。所以政府在制定相關法律法規及在項目運營的過程當中應該對可能出現的風險問題進行充分的考慮，并制定出相應的風險防范措施與風險分擔機制。同時應當注意的是，對于PPP項目中存在的風險，合作雙方既不要大包大攬，也不要在風險出現后互相推諉，總而言之，要做到共同承擔、誠信合作、互惠互利。

（三）完善監管機制，提高PPP項目的質量和服務效果

在我國當前的社會主義市場經濟環境下，完善相應的監管體系或監管機制是十分有必要的。一旦缺少有效的外部監督，那么對于追求企業經濟效益最大化的私營企業而言，他們可能會運用公共產品的特性來滿足自身對利益的追求，通過不斷降低產品質量和服務質量，減少運營維護的成本支出，或者通過提高公共產品的價格，來獲取更大的利潤；而對于政府來說，其對私營企業經營公共產品的授權行為雖然降低了交易成本，但同時也可能造成私營企業采取各種行動阻止其他競爭者在將來進入該公共產品的提供網絡，實現徹底的壟斷，導致社會公眾的利益受到損害。由此可見，有效、完善的監管機制是保證PPP項目成功運作的必要條件之一。政府在組織建設PPP項目時，應當單獨成立一個PPP項目的專業管理機構，由這一機構負責監督PPP項目的實施，具體包括監督合作雙方簽訂PPP項目合同、監督PPP項目的建設進度情況、監督PPP項目的運營維護情況，同時還能對政府與私營企業的合作關系起到溝通與協調的作用、對建設和運營PPP項目中存在問題提出相應的實施建議等。

除此之外，政府必須要切實地履行其監管職責，在整個PPP項目建設開展的過程中監督與公共產品及其利益相關者的行為是否在法律法規允許的范圍內，一旦發現違反法律的問題，要及時予以糾正和管理，并定期對項目建設的質量和服務水平進行檢驗評估，以此來保證整個PPP項目的健康運作。而監管機制的重要一環還包括政府和私營企業的自我監管。合作雙方的自我監管首先應從加強契約精神開始，當合作雙方簽訂PPP項目合同之后，如果私營企業未按照合同約定對PPP項目進行安全高質的建設，或是因為資金短缺或者其他因素導致項目工期延長，政府有權向私營企業要求賠償，并向社會公示此私營企業的不良行為；如果政府違反合同約定提前結束合作期或提前收回特許經營權，私營企業亦有權要求政府繼續履行合同，并賠償其經濟損失。其次，政府應該做好信息透明化、公開化建設工作，避免權力尋租的事件發生，維護好黨和政府的形象，獲得私營企業的信任，進而推動PPP項目的開展；而私營企業也應當秉著誠信合作的理念，及時更新PPP項目的建設和運營維護信息，接受專業管理機構、政府以及社會公眾的監督。最后，合作雙方一定要實事求是，一旦發現問題，應當及時進行處理和承擔相應的責任，不可應付了事，或者礙于其他因素的影響，不進行追究和處理。

三、結束語

綜上所述，隨著時代的發展和我國經濟的騰飛，PPP模式被應用到我國公共項目建設中已經成為不可抵擋之勢。同時也正是因為它的不可抵擋，我們在應用的過程中必須要小心、仔細、謹慎。因為相較于起步早的西方國家而言，我國當前的PPP應用模式還不夠成熟，在實際應用的過程中存在諸多問題，例如法律法規缺失、風險分擔機制不成熟、監管機制不健全等，都影響了PPP模式在我國的應用與發展。但是不能夠因為它存在問題，就因噎廢食，放棄對它的應用，而是應該借鑒成功應用PPP模式的相關國家的經驗，再結合我國的實際情況，不斷摸索和應用PPP模式，在PPP項目開展的過程中，完善相關的法律法規，構建有效的風險分擔機制，并健全監管機制，最大限度地解決PPP模式在實際運行的過程中可能出現的一系列問題，進而促進具有中國特色社會主義的PPP模式得到更廣泛的應用與發展。

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（作者單位：廣西建工金控投資有限公司）