基于供給側結構性改革視角的三網融合利益博弈研究

陳晨+戴雨嫣+潘敏

【摘要】 供給側結構性改革為研究三網融合的推廣提供了一種新的視角。供給側結構性改革能夠促進三網融合的發展，為了有效解決利益沖突這一制約我國三網融合工作推進的瓶頸，電信網、廣電網、互聯網各相關產業應該加強自身供給側結構性改革。本文從供給側結構性改革視角給出了解決三網融合監管機構、行業間以及行業內利益沖突的建議。

【關鍵詞】 供給側 三網融合 電信網 廣電網 互聯網

Study of the Benefit Chess-playing of Three Networks Convergence Based on Supply-side Structural Reformation Visual Angle

Chen Chen， Dai Yuyan， Pan Min（School of Management，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

Abstract： Supply-side structural reformation provides a new perspective to the development of three networks convergence. Supply-side structural reformation could promote the development of three networks convergence. In order to solve effectively the conflicts of interest， which is the bottleneck of restricting work promoting of Chinas Three Networks Convergence， telecommunication industry， broadcasting industry and internet industry should enhance reformation under the policy of the Supply-side Structural Reformation. This paper supplies some proposals of how to figure out specific regulatory authority interest conflicts， interest conflicts between different industries and the interest conflicts within the industry based on supply-side structural reformation visual angle.

Key word： three networks convergence； supply side reformation； telecommunication network； TV network； Internet

一、問題的提出

近年來，我國經濟的增速逐年下降，需求刺激效果甚微，過多強調需求側的管理導致我國經濟結構落后，資源配置不科學不合理，為了有效提高供給體系的質量，加強我國經濟持續增長的動力，中央提出了加強供給側結構性改革以深度激活市場發展潛力的新思路。電信網、廣電網和互聯網對國家安全、國民經濟、社會進步和人民生活發揮著重要的作用，三者在供給側結構性改革中均扮演著重要的角色。三網融合有利于推動信息技術創新和應用，帶動相關產業發展，形成新的經濟增長點。因此，加快三網融合的推廣應用已成為行業發展的重中之重。

2010年《推進三網融合的總體方案》、《三網融合試點方案》實施，三網融合進入實質性推進階段。從2010年起，三網融合試點城市在全國范圍內不斷擴大推廣，至2015年末，試點地區由12個擴展到54個，電信行業、廣電行業雙向進入取得了實質性的進展，網絡信息和文化安全監控體系逐步建立，三網融合業務市場發展初具規模，截至2015年12月末，IPTV用戶總數達到4589.5萬戶 [1]。2015年《三網融合推廣方案》實施，我國三網融合工作已進入實質性的推廣應用階段，但距離真正實現全國范圍內的三網融合還需要一定的時間。從最近幾年的發展來看，三網融合牽動著多方的利益，它們之間的利益沖突已經成為三網融合能否順利進行的一個重要因素。

二、文獻綜述

2.1供給側結構性改革

2015年，習近平總書記提出供給側結構性改革的概念，成為了學術界非常關注的熱點，關于供給側結構性改革的理論意義與政策內涵，眾多學者進行了深入的研究與分析。胡鞍鋼（2016）研究了供給側結構性改革的理論價值與實踐意義：供給側結構性改革是在經濟新常態下，黨中央主動適應新的經濟發展環境，主動引領經濟發展方式轉變的重大戰略性創新舉措。旨在通過結構性改革，轉變以往要素依賴型的經濟增長方式，使創新成為新的經濟增長動力。并指出我國的供給側結構性改革的核心是經濟結構的調整和經濟發展方式的轉變，通過提高供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率[2]。馮志峰（2016）通過研究供給側結構性改革的發展邏輯和理論內涵，進而給出三網融合的實踐路徑：推進供給側結構性改革必須做好“轉型、創新和改革”方面的工作，才能真正形成社會主義市場經濟體制，正確處理好政府和市場的關系，實現經濟社會的可持續發展[3]。王佳寧，盛朝迅（2016）研究指出供給側結構性改革需要從生產端發力，深化新興產業領域體制機制變革釋放產業新增長點，要加快破除如“三網融合”及互聯網和新媒體服務多頭管理、行業壁壘嚴重等系列問題[4]。

2.2三網融合

三網融合作為一次資源整合、利益重新分配的契機，融合過程必然伴隨著諸多的利益博弈，如何正確認識到廣電、電信、互聯網在三網融合利益博弈中扮演的角色成了許多研究的重中之重，由此許多學者從三網融合的利益沖突方面做了多層次的研究。苑春薈，韓磊（2012）研究發現，利益沖突與監管體制問題成為了制約我國三網融合工作推進的瓶頸。并且給出如下啟示：政府體制改革應以公共利益為出發點，協調各方利益，明確劃分和嚴格規范各部門和各級政府在體制改革中的責任和權利，完善監督體制。三網融合的發展需要有一個統一的規制框架來解決部門各自為政的問題，突破部門利益的制約[5]。白讓讓（2014）基于典型化事實和統計描述的經驗分析發現，“強勢規制者——信息產業部”基于有效制度供給對企業提供的各種庇護，在增加企業規制需求的同時，也引發了與其他監管部門的權力競爭，最終導致自身規制供給效率的下降；相反，“弱規制者——電監會”不擁有實質性的監管權力，其主導的市場化改革還會侵蝕壟斷運營商的既得利益，缺乏實際的規制需求[6]。趙玨，張士引（2015）研究發現，中國推進“三網融合”的最大障礙是體制問題，融合主體博弈的焦點是利益沖突，推進“三網融合”的關鍵是實現產業重組。因此，政府要按照產業融合規律，放松產業規制，鼓勵技術創新和商業模式創新，大力推進廣播電視業、電信業、網絡業實現產業鏈的解構與重組，真正實現“三網融合”，并大力提升融合績效[7]。

2.3電信監管政策

自20世紀80年代以來，在改革浪潮的推動下，到20世紀末全世界已有90個國家對電信部門進行了民營化或部分民營化改革，有95個國家建立了獨立的監管機構[8]。美國監管政策改革路徑先是采用法律手段打破AT&T的全國性壟斷，進而采用技術手段破除區域性壟斷。這種改革路徑的選擇，得益于美國完善的法律制度和監管體制[9]。英國在實行私有化的同時，監管政策積極鼓勵基于網絡的競爭，希望有新的競爭者能夠進入固定電話市場，形成有效競爭格局。私有化改革可以促進現代產權制度的形成，提升企業的運行效率，但單純的私有化對改善市場結構提高市場績效作用有限[10]，如到1991年，BT私有化完成之后，其實際資費僅下降5.1%[11]。張利，崔興朋（2014）研究了我國電信監管未來的趨勢：相關市場界定難度加大；監管手段滯后與技術快速更新矛盾日益突出；建立多層次監管模式是重要趨勢；貫穿企業競爭過程的反壟斷方法將會得到重視；監管放松是重要趨勢；融合監管是一種必然；“監管”模式逐漸向“治理”模式轉型[12]。

三、利益沖突的產生

3.1監管主體之間的利益沖突與博弈

目前我國電信行業、廣電行業和互聯網行業的監管主體均屬于政府部門。從1994年中國聯通的正式成立，到1998年信息產業部的成立，中國電信行業逐步實現了政企分開，再到2008年國務院機構改革方案的通過，確立了工業與信息化部成為電信行業的監管主體，主要進行電信網的運營監管、硬件標準與試聽技術監管、接入網監管、網絡安全監管，并且負責電信運營牌照和頻譜資源的分發，以及電信服務質量管理等工作。廣電行業的監管主體則是國家廣播電影電視總局，主要進行廣電網的運營監管、制作監管、內容監管、硬件標準與視聽技術監管，即負責監管廣播電影電視節目傳輸、監測和安全播出，審查播出的內容和質量，負責廣播電視行業宣傳、創作的指導方針的制定。互聯網行業的監管主體則較為復雜，工信部負責管理ISP和ICP業務，廣電總局、國務院新聞辦、文化部、公安部、國家保密局都進行內容監督等方面的審批與管理。因此三網融合涉及到了多個監管主體如工信部、國家廣電總局、文化部、公安部、國家保密局等，并且由于各個部門職責不同但又有所交叉、監管權力分散等狀況，出現了多頭監管、監管效果較差等問題。我國電信業、廣電業當前的監管政策體系如表1所示。

資料來源：岳宇君.三網融合的制約、較優策略與關聯政策演進[J].南京郵電大學學報：社會科學版，2015（4）：40-45.

在三網融合的過程中，我國到目前為止還沒有統一的三網融合監管機構，監管主體之間的利益沖突使得融合過程較為緩慢，其已經成為制約我國三網融合工作推進的瓶頸與三網融合體制改革的最大阻力。工業和信息化部、廣電總局作為各自行業的主要監管部門，分別獨占著各自行業壟斷性資源，如牌照、許可證、入網證等，當一方壟斷了這個資源以后，另一方想從事這個行業就非常被動。壟斷資源的獨占性決定了利益的專屬性，工信部、國家廣電總局、文化部、公安部、國家保密局和地方政府等各相關部門均存在以自身的利益為主的訴求和相關策略選擇。工信部與廣電總局追求各自監管職責范圍與尋租機會，其他部委追求本部門的利益，地方政府追求稅收與尋租機會。無論是廣電總局還是工信部都不愿輕易放棄原有的權力，并且又希望擴寬自己原有的勢力范圍，由此產生了監管主體之間的利益沖突。

3.2行業間的利益沖突與博弈

行業間利益沖突與博弈的焦點是對市場與客戶的爭奪。根據三網融合的要求，實現廣電、電信業務的雙向進入，這樣使得二者面臨著同樣的市場、競爭著同樣的客戶，從而產生了利益的沖突。

在網絡建設上，用戶通常會通過信號的穩定性、網絡的流暢性、服務的優質性等方面來選擇服務商。然而在我國，電信行業的網絡建設要遠遠強于廣電行業。廣電業的網絡建設主要是以地級市為主要單位，網絡條塊分割情況嚴重，廣電總局實現整網管理非常困難，全國性的網絡正在整合，最終目標是建成中國下一代廣播電視網（NGB）；電信業的網絡建設已實現全程全網，其移動電話網和固定電話網已基本覆蓋全國，網與網之間也已實現互聯互通。為了彌補與電信行業在網絡建設上的差距，廣電企業可以租借電信網絡開展全業務經營，而電信企業則會不斷提高租借費用，并且極力阻止廣電自建網絡，防止一個強大競爭對手的產生。而且雖然投資新建網絡會產生重復建設的成本，但是如果社會不支付這個成本，則需要支付另一個更大的成本——壟斷的社會成本。因此政府則允許廣電自建網絡。從而產生了廣電、電信行業在網絡建設上的利益沖突與博弈。

在業務層面上，廣電與電信行業各自的優勢與擁有核心資源不盡相同。就各自的優勢而言，電信行業在網絡建設上已實現全程全網，擁有全國性的固定電話網絡和移動電話網絡以及寬帶網絡，其優勢主要是能夠提供語音服務和數據服務。而廣電行業主要提供電視服務，但不具備雙向通信的語音服務和數據服務。就各自所擁有的核心資源來言，電信運營商擁有互聯網寬帶出口和IDC（互聯網數據中心）資源，而廣電行業則擁有內容制作與播控權。廣電企業依靠自己手中的內容制作與播控權，來限制電信企業對自己業務領域的入侵，同時又希望能進入電信的業務領域經營電信增值業務，如有線接入、IP電話。而電信企業也利用自己的IDC（互聯網數據中心）和互聯網寬帶出口資源，經營視頻業務，如IPTV、手機電視等，而又不愿意廣電企業入侵自己的業務。從而產生了廣電、電信行業在業務層面上的利益沖突與博弈。

3.3行業內的利益沖突與博弈

在三網融合過程中，各行業內部也會產生很多利益沖突。在電信行業內部，中國移動、中國聯通、中國電信三家電信運營商之間對于市場份額的爭奪會產生利益博弈。近年來隨著電信行業市場結構的轉變，我國三家電信運營商都具有全業務經營的資質，使它們都能經營傳統固定語音業務、移動語音業務、互聯網業務、VoIP語音業務、IP視頻業務、統一視訊業務與其他增值業務等。表2、表3、表4分別是我國三大電信運營商所提供的業務情況。

由表可知，我國三家電信運營商所提供產品與業務的同質性比較強，它們之間具有很強的替代性，因此價格成為了它們之間主要的競爭優勢。目前中國移動、中國聯通、中國電信三家移動通信運營商，不但沒有達成協議定價，而且上演著一場又一場競爭激烈的價格大戰。他們為了占據更大的市場份額和爭奪更多的客戶而都采取降價與促銷的策略，但由此會陷入價格競爭的囚徒困境中。

四、供給側結構性改革視角下三網融合發展對策

4.1改革創新，逐步推進監管機構改革

供給側結構性改革的核心是制度創新與制度供給，要求深化行政體制改革，加快形成有利于創新發展的體制，優化企業合法經營，促進企業公平競爭。新制度經濟學認為，制度與勞動力、土地、資本、科技創新一樣，是經濟增長的要素之一。制度供給是三網融合各行業供給側改革中的重要一環。當前，我國在三網融合過程中所遇到的一些阻礙，可以在監管部門的體制層面找原因，監管制度變革與制度創新刻不容緩。因此，我國應該加強監管制度的改革創新，建立適應三網融合清晰和科學的監管制度，逐步推進監管機構的改革，最終進行監管機構的完全融合，采取融合的監管方式。

首先，應該改革三網融合監管部門的協調機制，使三網融合協調小組真正起到實質性的協調雙方矛盾的作用。政府應盡快推出三網融合的協調機制，并且對協調的時機、所協調的主管部門、協調的內容、協調的形式、協調的結果評估等等內容進行監管和控制。

其次，由于各個部門職責不同但又有所交叉、監管權力分散等狀況，出現了多頭監管、監管效果較差等問題，應該明確電信行業、廣電行業和互聯網行業各監管部門之間的職責分工，建立相互之間的利益平衡機制。

最后，采取融合的監管方式。從國外三網融合經驗來看，越來越多的國家采取融合的監管方式，而目前我國三網融合的主要監管形式仍然是分業監管。設立融合的監管機構，有利于打破利益沖突的阻礙，更加科學地進行管理工作，解決監管主體之間利益沖突的問題。因此我國應盡快使監管部門走向融合，徹底改變政監不分、政企不分的局面，圓滿實現三網融合預期目標，確保三網融合順利推進。

4.2以受眾需求為導向，優化供給結構

三網融合中電信網、廣電網、互聯網都起著傳播信息的作用，三網融合意味著它們各自傳播信息的途徑會增加，傳播信息的內容會更豐富，受眾的選擇也會更多，各個行業之間的競爭會變得激烈起來。為了占據更大的市場，創造更大的價值，三網融合各行業必須以受眾需求為導向，從供給側發力，優化供給結構，增強供給結構對需求變化的適應性。

對于廣電業而言，首先應該是加快推進媒體融合發展，構建新型信息產品供給體系。供給側結構性改革強調要加快培育新的發展動能，改造提高傳統比較優勢，因此廣電產業應該加強廣電媒體的供給能力，強化互聯網思維，利用新興技術，豐富信息產品傳播途徑，充分發揮技術要素在新聞生產中的重要作用，生成全新的新聞信息產品供給體系，推動優質新聞信息產品的供給，提高其在內容供給上面的優勢。其次應該加強技術創新，積極建成下一代廣電網，完成全國有線電視網絡寬帶雙向升級改造。并且應該積極利用移動互聯網、智能操作系統、云計算、大數據等新興前沿技術，加大移動增值業務的供給。

對于電信業而言，首先應該是加強技術創新。供給側結構性改革強調通過優化技術創新，為傳統企業技術改造提供支持，使企業成為創新主體。電信運營商應該優化其網絡建設，運用新一代信息通信技術，用最低的成本提供最優的語音和數據流量等通信服務，真正實現“提速降費”政策的要求，從服務質量與差異性方面提升競爭優勢。其次，電信業同樣需要加強業務創新，電信運營商應該針對國家政策和市場需求變化，推出市場所需要的新型服務與優質業務，并且需要提升服務效率，提供更加豐富、質量更加優秀的信息化產品，從而提升自身在業務層面的競爭優勢。

供給側結構性改革中生產要素合理配置問題的核心就是要使市場在資源配置中起決定性作用。廣電業和電信業各自加強自身供給側優勢，二者在網絡建設、業務層面等方面實力平等后，應充分發揮市場的作用，鼓勵全業務性質的市場競爭，促進形成良性的市場競爭，將各個企業的利益訴求控制在合理范圍之內，使企業的逐利行為成為正常的市場行為，解決行業間利益沖突的問題，促進三網融合順利進行。

4.3加強合作，提高資源利用效率

供給側結構性改革的關鍵是要解決生產要素的合理配置問題，要通過資源合理配置，提高資源利用率，幫助企業降低成本。

在三網融合的環境下，三大運營商只有進行廣泛的良性競爭與合作，才能充分發揮通信網絡的整體效能，并能實現資源共享，使各方都能利用對方的優勢資源，提高了自身供給側的利用率。例如，由中國移動、中國聯通和中國電信共同出資設立的鐵塔公司解決了電信運營商基站重復建設、三塔并立現象突出的問題，提高了行業投資效率，使得資源得到合理利用，節省了資本的開支，降低了企業的成本，而三網融合正是為了實現網絡資源的共享，提高網絡資源與通信設備的利用效率，避免重復建設。因此，電信運營商之間的合作能有效化解行業內的利益沖突與博弈，有利于實現三網融合，中國移動、中國聯通和中國電信應該進一步加強資源的合理配置，發揮通信網絡整體效能，實現通信主設備的共建共享。

五、結論

供給側結構性改革能夠促進三網融合的發展，為了有效解決利益沖突這一制約我國三網融合工作推進的瓶頸，電信網、廣電網、互聯網各相關產業應該加強自身供給側結構性改革。三網融合監管機構應該加強監管制度改革創新，逐步推進監管機構融合；三網融合行業間，電信網、廣電網、互聯網應以受眾需求為導向，從供給側發力，優化供給結構，增強供給結構對需求變化的適應性；三網融合行業內，如中國移動、中國聯通、中國電信三家運營商，應加強合作，通過資源合理配置，提高資源利用率，幫助企業降低成本。

參 考 文 獻

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