江蘇省農村土地確權問題的實證分析

劉媛++朱方林

摘要：歸納整理了我國農村土地制度的演變，討論了在江蘇省農村進行土地確權的積極意義。在總結目前江蘇確權工作進展和存在問題的基礎上，結合實地調研和文獻資料收集，對江蘇省宿遷市、蘇州市太倉東林村和鹽城市射陽村組3個不同情況的確權案例進行分析。提出今后的土地確權工作要加大宣傳引導和業務指導，嚴格執行土地確權登記頒證工作規范，堅持確權確地為主，確權確股為輔的政策要求，民主協商解決工作中的問題，同時注重土地確權中新技術、新方法的運用。

關鍵詞：土地確權；實地調研；實證分析

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0328-03

1研究背景

1.1農村土地制度的演變

解放之初在中國共產黨的領導下廣大農民“打土豪，分田地”，無地、少地的農民都分得了大致平均數量的土地，實現了“耕者有其田”。在新中國成立初期，農民擁有土地和土地房屋所有權證書，可以自己經營土地，也可以自由進行交易。在解放前后的土地私有制度下，農民均擁有完整的土地產權[1]。人民公社時期，農業生產以生產隊為基本單位，計劃經濟占主導地位，土地由集體統一組織經營和管理，農民既沒有土地所有權也沒有土地生產經營權。由于生產者與生產經營權利及生產收益沒有關系，農民依靠出工計工分取得勞動分配所得，極大地影響了生產效率的提升。十一屆三中全會召開后，我國農村經濟進入新的歷史發展時期，實行了家庭聯產承包責任制，農民擁有了土地承包經營權和產品收益權。家庭聯產承包責任制調動了廣大農民生產的積極性，解放了農村生產力，農業生產效率大幅提升。農村土地承包經營權流轉制度正式確立，土地承包權和經營權分離，土地的價值范疇得以拓展，農民的生產積極性和對土地的投入熱情高漲，土地利用率和生產效益提高。為落實“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，做到產權明晰，使農民土地權利更加充分而有保障，政府下發系列文件，明確了相關工作的重大政策問題，為土地確權登記頒證，為維護農民合法權益、促進農村和諧穩定提供政策支撐[1]。

1.2土地確權的積極意義

土地是農民最重要的財產，但現有的農村集體土地所有權的制度下，國家控制了農村集體土地的最終處分權，土地不能買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓，征地后農民獲得的補償金難以維持以后生產和生活。因此，要讓農民通過土地獲得市場經濟下的合理收益，必須對現有的農村土地制度進行改革。首先，要明晰農戶土地權利，進行土地確權登記頒證，按照歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格的要求，建立土地承包經營權登記制度，為農村土地制度改革奠定堅實基礎，維護農民權益。

土地確權都要經過專業測繪公司進行實地測量、審核、確認才能登記頒證，所以通過土地確權工作可以明確農村土地的產權歸屬、空間位置、實際面積、四至邊界等，有效減少土地糾紛。由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，一些土地的范圍和權屬一直存在著糾紛，在此次確權過程可以集中解決，在尊重歷史和面對現實的原則下，明確各方土地權利關系，化解土地糾紛。

適度規模經營可以降低生產成本、增加生產收益、提高種糧收入，是推進農業現代化、保障糧食安全的必然選擇[2]。然而目前農村土地流轉難度大，小農戶的土地收益得不到保障，大農戶受土地所限難以實現規模經營，導致農村土地的生產效率很低。實行土地確權明確了農民的權利，提高了土地權參加市場交易的安全性，流轉土地可以獲得合理的生產收益和資產升值。對實現規模經營的專業大戶、家庭農場來說，土地確權后土地經營權可以成為貸款的有效抵押物，可以用土地承包經營權抵押融資，促進和擴大農業生產[3]。

農業科技推廣是農業科技成果轉化為現實生產力的橋梁和紐帶，也是發展現代農業和農村經濟、增加農民收入的重要手段和方法[4]。但現行的土地制度下，農戶面積小而分散，資本流入難，主要農產品收益低，農民生產積極性不高，對農業技術需求不強，新品種、新技術等在農村推廣受阻。通過土地確權頒證的實施，可以促進土地有序流轉，加快土地適度集中，提高土地生產效率，同時為新品種、新技術的示范推廣應用創造了條件，促進了農業科技推廣應用。

2現狀與問題

2.1土地承包經營權確權實踐的進展情況

農業部從2009年開始開展土地承包經營權確權登記頒證試點工作，至2010年以村組為單位，以8個村為試點，探索整村推進。2011年至2013年以鄉鎮為單位，在數百個縣開展試點。2014年以縣為單位，首次在3個省份開展整省試點；2015年新增江蘇等9個?。▍^）納入到“整省推進”的試點中[5]。2016年在河北省、山西省等10個省份開展整省試點，試點達22個，超過全國的2/3[6]。

全國計劃2017年完成全國確權登記，江蘇省于2016年總體完成。江蘇省是土地確權的試點省份之一，頒證工作總體上分三步走：2014年在16個縣（市、區）和其他每個縣（市、區）1個鄉鎮開展整體推進試點；2015年在全省全面推開；2016年總體完成[7]。目前，全省土地確權已完成大部分，50%以上的行政村通過驗收[8]。

2.2土地承包經營權確權實施中存在的問題

由于很多農戶之間土地流轉不規范，簽訂的承包協議內容不具體，只登記了面積較大的土地，導致實際承包面積不準，四至不清。多年來土地承包經營狀況已經發生很大變動，土地經過多次流轉，沒有清晰的憑證和協議，有的土塊甚至改變了用途，早已找不到原有的土塊邊界，導致出現了確權實測面積與登記面積大量不吻合的情況，給確權工作帶來很大難度。

由于之前的承包政策操作不規范、落實不到位，導致“有地無證、有證沒地、一地多證、一證多地、無地無證”等現象非常普遍[9]，同時還存在著一些沒有承包出去的機動耕地或者農戶退出的承包地和復墾出來的土地在本次確權中存在一些爭議。土地權屬關系混亂，權責不明，導致扯皮現象叢生，極大地影響了工作效率。

土地確權過程繁雜，涉及內容多且復雜，需要進行界定和確認。但長久以來，農村的土地資源就沒有得到普遍的、明確的、法定的產權界定，加上村人口、勞動力、行政區劃、政策與體制都有諸多變化[10]，產生了大量歷史遺留問題，導致確權工作難度很大。此外，確權頒證以后若進行征地，農民有了合法有效的證書進行談判、協商，對地方政府來說，征地難度將會加大，因此一些地方政府對確權工作積極性不高。

很多農民沒有認識到土地確權的積極意義，覺得土地確權之后土地依然是歸集體所有，只是對承包經營權確權頒證，對自己的生產經營影響不大。加上土地確權過程繁雜，先是宣傳和動員，接著對土地進行調查并勘察丈量，然后明確土地權屬和邊界，最后再登記頒證，這個過程對于農民耗時耗力，所以對土地確權并不積極。還有部分農民對土地確權持觀望態度，擔心在確權后會喪失擁有土地權利，如歷史遺留的土地問題不能合理解決且變成永久不變的，或者農民實際承包的面積大于合同登記面積，擔心在確權后實際承包面積變小，因而這些農民對土地確權工作很不配合。

3實證研究

江蘇省土地確權工作進展順利，但是各區域進展并不平衡。本研究以宿遷市各縣（區）、蘇州市太倉市東林村、鹽城市射陽縣的土地確權工作分別作為普遍案例、成功案例、特殊案例進行分析討論，以便深入研究總結本次江蘇省土地確權的經驗與啟示。

3.1宿遷市

2014年宿遷市11個鄉鎮進行土地承包經營權確權試點工作，2015年全市開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，共涉及119個鄉鎮，36.37萬hm2土地。至2015年底，入戶調查基本完成，信息錄入和地塊實測達到時序進度，進展順利。在確權工作的過程中也出現了一些問題：如工作進展不平衡、業務操作上的不規范、棄地農民要地確權、地方以租代征和集體公益事業占用等歷史遺留問題。但工作人員在遵守法律政策的前提下，充分發動群眾和相信群眾，梳理排查各類問題，基本做到穩妥處理。

按照全省土地確權工作的要求，要在2016年底總體完成，宿遷市在2015年底已基本完成。宿遷市土地確權工作的順利開展實施有幾點經驗：首先是以土地二輪承包為基礎，在保持現有土地承包關系穩定的前提下，按照相關法律法規開展工作；其次是按照前期準備、入戶調查、測量繪圖、公示審核、等級頒證、建檔入庫6個流程，積極穩妥地推進；三是充分利用現代空間信息技術，明確承包土地的面積、空間位置和權屬等，將農戶承包地成圖、登記、造冊，完善農村土地承包管理信息系統；四是加大政策宣傳和協調支持力度，增加人財物的投入，進行重點督查，遇到問題民主討論決定，先易后難，有序有效地解決問題。

3.2蘇州市太倉東林村

東林村共有農戶768戶，村民3 200多人，耕地面積 293.33 hm2。1998年土地二輪承包時東林村進行了土地確權頒證，在此基礎上，2010年完成集體土地承包經營權置換社會保障。農民土地都流轉給集體，村集體組織發起組建了東林合作農場，采用了“大承包、小包干”的方式經營，給入股村民支付土地租金和紅利。所有東林村的失地農民，只要愿意，都可參加勞務合作社，做到了失地不失收。同時全村700多戶農戶基本都入住了東林佳苑安置小區，小區基本設施齊全，配套和完善了社會管理和公共服務。2014年成立太倉市東林社區股份合作社，按照“人口股+土地股”的方式給村民計算股權，壯大集體經濟，提高農民收入。

東林村土地確權、流轉的順利開展經驗主要在于四點：一是在于政策實施公開透明。政策措施向老百姓公開，向老百姓承諾事情都積極完成并兌現，老百姓對政府十分信任，農民的意愿和配合度很高。二是解決農民保障問題。通過土地流轉，發展合作農場，提高了土地利用效率，增加了集體收入，農民的保障收入和福利都大幅增加。三是解決失地農民的就業問題。東林村發展勞務合作社，一些年齡較大或是其他原因不能外出務工的農民可以按照自己的意愿加入勞務合作社，農民的勞務收入都遠高于種地收入。四是解決了農民的住房等保障問題。通過建設東林佳苑安置小區，改善了農民的居住環境，提供了便民的各項服務。

3.3鹽城市射陽縣

射陽縣多數青壯年勞動力都已外出務工，留村務農的老人由于體力困難，很多土地已經流轉給家庭農場、合作社及合作聯社，根據農民的共同意愿，分散的土地已合成大田進行聯耕聯種，不同農戶的承包地之間只簡單打樁作界。農戶不需要知道自己擁有具體哪一塊地的承包權，只要知道政府和本集體經濟組織都承認的個人份額即可，且成員都承認的就可以。因此在確權中無法將每家土地丈量四至，只確定了農戶的份額，即采用“確權確股不確地”的模式。這樣不僅減少可能在精確丈量中引發的鄰里矛盾，也減輕確權登記頒證的工作量，還可以把確權登記頒證過程變成為土地流轉的過程，當地農民十分歡迎。

射陽縣采用的“確權確股不確地”模式，具體指農民不再擁有數量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體資產、資源等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應收益。射陽縣很多農戶的具體地塊位置已找不到原來邊界，在農戶意愿的基礎上采用了這種形式確權。然而，在大多數地區，很多農民對于土地制度改革能夠接受的底線是“土地不能失，利益不能損”，“確權確股不確地”的模式有可能阻斷農民在城鄉之間進退的自由，使進城農民失去返鄉的保障，因此這種模式在政策上是審慎的，不適合廣泛推行。

4對策建議

4.1加大宣傳引導和業務指導

土地確權頒證關系到農民的切身利益，必須依靠農民進行民主協商、民主決策，因此要采取多種手段，加強宣傳，調動農民參與的積極性和主動性。對于農民群眾不理解的地方要耐心解釋，使廣大農村干部和農民群眾充分認識到這項工作的重要性，認真、積極地給予配合[11]。同時開展業務指導，提高工作人員的政策和業務水平，準確理解和把握政策界限，保證土地確權的規范實施。加強督查，及時合理地解決工作中出現的各類問題。

4.2嚴格執行土地確權登記頒證工作規范

農村土地確權工作人員要明確崗位職責，規范行為準則，細化配套政策，每項措施都有政策法規作為依據，防止工作中違規現象發生，同時在土地確權工作的重要環節把好關。如測量制圖環節，實測與圖解相結合，做到農戶地塊圖與實際地塊完全相符。厘清土地的產權邊界和權屬關系后，土地不會因人口變動、遷移和土地征用等原因進行調整，從而永久性保障農戶的承包經營權[12]。在公示審核環節，要及時公開每個農戶的承包地塊面積、位置和四至，由農民自己審核，發現錯誤及時修改完善，確保所有信息準確無誤。

4.3堅持確權確地為主，確權確股為輔的政策要求

要充分認識到股權和物權是2個完全不同的概念，確地是賦予農民完全產權，是完整的權屬關系，農民擁有占有、使用、收益和抵押擔保權利，確股是將農民的土地折股量化，用股權形式固化保障農民的承包經營權，其本質為“按份共有”的用益物權，是不完整產權，不能抵押擔保、轉讓或者退出。農業部對“確權確股不確地”的模式是審慎的，2015年中央1號文件明確：“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。因此，不主張大范圍確權確股，不是作為普遍經驗廣泛推廣、只要農民要求確權確地的，就應當充分尊重農民的意愿和權利。

4.4通過民主協商解決工作中的問題

農村土地承包經營權登記頒證要堅持以穩定土地承包關系為底線，結合土地承包經營權現狀調查成果依法進行，進一步確定農戶家庭承包土地的地塊、面積、空間、位置等信息。在確權中出現的問題要在把握政策，尊重歷史，尊重農民意愿的前提下及時公正地處理。充分發動群眾、相信群眾，強化主動意識、責任意識和風險防范意識，全面深入做好矛盾分類排查、風險評估工作，科學制定處理方案和風險防預案。

4.5注重土地確權中新技術、新方法的運用

土地確權過程中地籍調查、核實、審核的工作量非常大，要耗費較大的人力物力，且工作效率較低。采用高新技術和先進儀器不僅可以提高測繪精度，還可以大大提高工作效率。如多源遙感技術通過對衛星影像進行拼接、處理、融合來獲取影像信息，最終成果的精度和質量高；無人機遙感技術靈活性大、成本低，影像質量更高，適合在土地確權中推廣應用；GPS技術基于衛星探測技術通過設置固定點進行布網施測，具有選點靈活、精度和自動化程度高的優點，可以大大降低勞動強度，提高影像精確度；CORS技術依托多個GNSS基準站，建立起覆蓋一定區域的無縫測繪平臺，具有測量成果精度相對統一、粗差度相對較低的優點[13]。這些新技術可以克服傳統調查方法在地籍信息獲取和表達、宗地位置和面積測量、土地權屬信息記錄和更新等方面存在精確性和時效性的不足[14]，使土地確權工作更經濟、更高效。

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