區域霧霾協作治理的機制構建
——以沈陽經濟區為例

鄭古蕊 遼寧社會科學院

區域霧霾協作治理的機制構建
——以沈陽經濟區為例

鄭古蕊 遼寧社會科學院

近年來，遼寧省特別是以沈陽為中心的中部地區霧霾污染嚴重，特別是作為解決霧霾污染問題的最佳途徑的區域合作，由于缺乏制度約束、排污標準不統一、信息開發不成熟、資源共享機制不健全以及環境保護與經濟增長之間存在矛盾等原因，效果不盡人意。為此，沈陽經濟區應加速構建區域霧霾治理聯動協作機制,重點包括區域立法協作、統一環境監管、大氣生態補償、信息資源共享、地方財政橫向合作，以成功破解霧霾治理困境。

霧霾治理 合作困境 聯動協作 沈陽經濟區

霧霾污染屬于區域性環境污染問題，具有跨界性、高滲透性和不可分割的特征。國家對霧霾治理區域協作問題高度重視，2013年國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》明確指出，大氣污染治理要堅持區域協作與屬地管理相協調的新機制。十八屆三中全會再次強調要建立污染防治區域聯動機制。2015年新修訂的《大氣污染防治法》也增加了重點區域大氣污染聯合防治的內容。

沈陽經濟區是遼寧省經濟活力最強、城鎮化發展最快的區域，人口數量占全省56%，能源消費總量占全省67%。由于人口密度和能源活動高度集中，區域大氣污染問題較為突出，尤其每年11月份進入冬季供暖期之后，霧霾污染程度驚人，且持續時間長、影響范圍廣、污染強度大。雖然區域內各個城市都制定了一系列措施和行動抗擊霧霾，但由于大氣的高度流動性和開放性，單靠一個城市的力量是遠遠不夠的，需要多個城市聯合起來，建立區域霧霾治理聯動協作機制，才能有效改善沈陽經濟區的大氣環境質量狀況。

一、沈陽經濟區霧霾合作治理面臨的問題

（一）合作治理缺乏制度約束

當前，我國涉及到區域性環境污染治理的綜合性立法不多，環境污染的合作治理極少以法律法規的形式來約束，基本還是從會議、文件、備忘錄等非制度形式的層面展開，制度化程度偏低，剛性不足。目前，沈陽經濟區還沒有以區域立法形式建立起霧霾治理的合作協調機制，而建立這種機制，將面臨著行政、體制、管理等諸多障礙。

（二）環境保護與經濟增長之間的矛盾仍然突出

2015年，沈陽經濟區霧霾污染達到了有史以來最嚴重的程度，冬季取暖和不利于污染物擴散的氣候條件固然是重要原因，但重化工業的飛速發展應該是更本質的原因所在。現實情況卻是，大氣污染程度如此之重，并未帶來經濟的高速增長。2015年，遼寧經濟總量增速全國倒數，與2014年相比，區域經濟整體下滑。因此，在經濟增長放緩、霧霾污染又加重的尷尬局面下進行合作治理，更需要各地政府統一觀念，破除經濟利益至上的體制性障礙，以環境保護優化經濟增長，實現遼寧老工業基地的全面振興。

（三）經濟發展不平衡導致了霧霾治理不平衡

沈陽經濟區整體經濟實力強大，但內部各城市經濟發展不均衡，這種經濟發展的不平衡在一定程度上導致了霧霾治理的不平衡。第一，經濟發達城市經濟活動頻繁，能源消費量大，大氣污染物排放總量較大，經濟相對落后的城市污染物排放總量較??；第二，雖然經濟相對落后城市的污染物排放量小，但這些城市改善空氣質量的資金和設施建設嚴重不足，治理霧霾污染的能力不強，污染危害仍相當嚴重。

（四）資源共享機制不健全

與其他地區相似，沈陽經濟區的霧霾治理中，各市基本都處于“各自為戰”的狀態，地方政府資源共享水平不足，勢必影響霧霾合作治理的成效。比如，各市環保局網站發布的空氣質量信息都是各自行政區內的變化情況，地域之間沒有交叉，而同一政府下屬的環保、氣象、交通等部門之間共享數據也存在一定障礙，這種隱性的信息藩籬削弱了合作的基礎。又比如，各市制定的關于重污染天氣應急預案也都是針對各轄區內發生重污染天氣時所采取的預警和響應措施，并沒有制定相鄰地區發生重污染天氣對本地造成影響時的應對辦法。因此，發生區域性的霧霾污染時，本地的重污染天氣應急預案就存在“失靈”的可能，此時信息資源共享就顯得尤為重要。

（五）信息技術開發尚不成熟

有效的信息溝通和信息共享是霧霾合作治理的重要依托，從實際情況來看，目前這種跨部門業務合作所依靠的信息技術開發還不成熟。比如，當前大氣污染物監測以地面監測為主，利用衛星遙感數據的生態監測能力不足；監測預警能力不強，難以為霧霾來源、遷移規律等提供科學技術支撐；各地在信息開發與建設過程中，由于工作需求和標準不同，信息系統和數據格式也有所不同，技術兼容性和信息系統異構就成為了信息整合需要重點解決的問題。

二、沈陽經濟區霧霾合作治理的對策建議

（一）建立區域立法協作機制

通過協商共議，聯合起草霧霾治理的相關法律法規，制定一部符合沈陽經濟區大氣污染特征的地方性專項法規，明確地方政府間合作治理的基本原則和同中有異的具體職責，明確區域內關于污染源判定、指標檢測、技術標準、收費標準、監督管理、處罰措施等有關內容，盡快建立起跨界立法協作機制。

（二）建立統一的環境監管機制

第一，建立沈陽經濟區霧霾監測信息發布平臺，增加環境信息的對稱性和公民知情權，拓寬公民獲取監測信息的渠道，使公民能夠及時了解空氣質量狀況和重污染天氣政府所采取的政策措施，提高全民參與環境保護的意識；第二，在整個區域實行環保通報批評公開制，定期在公共平臺上公布區域內企業大氣污染物排放情況，消除一些不必要的誤解；第三，建立大氣污染和霧霾天氣預警監測體系，制定統一規范的環境領域技術標準和強制性區域標準，應用高空監測、GIS、遙感等先進技術來提高霧霾監測水平；第四，引入第三方環境監測機構，改善政府環境監測網絡在覆蓋面、數據真實性和有效性等方面的缺陷。

（三）建立區域大氣生態補償機制

針對沈陽經濟區實際情況，向省財政申請建立大氣生態補償專項基金，并制定考核標準和相應的補償額度，依據區域內各城市大氣質量同比變化狀況，對空氣質量狀況改善顯著的城市進行補償，對空氣質量明顯惡化的城市進行懲罰。生態補償也可以通過發展綠色產業來進行，對經濟困難、產能落后地區建立生態補償的產業扶持政策，引導綠色、節能、高效的產業發展，能有效解決經濟相對滯后地區在經濟利益和環境利益上存在的發展矛盾。

（四）建立信息資源共享機制

各地政府同時承擔著本地霧霾治理和區域霧霾治理的雙重責任，因此各地方政府要立足環境利益和區域利益，建立合作型信任機制。共享信息包括對空氣質量的常規監測信息、污染源信息、環境治理信息、重污染事件應急處理信息等主要內容，以及霧霾治理技術、治理設施和技術人才的共享，建議各環保相關部門應用互聯網技術建立區域資源共享系統，并對已有信息按統一標準進行整合，通過信息系統共建來減少以往由于信息資源不足和獲取不暢帶來的環境損失，為區域霧霾準確的預報預警和分析研判提供保障。

（五）建立地方財政橫向合作機制

區域擴散是霧霾污染的一大特點，因此，需要加強大氣污染物輸出地和輸入地政府間財政的橫向轉移支付。這樣，既能激發“上游”地方政府環保部門在大氣污染排放監管工作上的積極性，又能增強“下游”地區居民的治污意愿，更能改善由于地區間經濟發展的不平衡造成的霧霾治理效果不均衡。因此，地方政府間財政的橫向合作，在區域霧霾合作治理中是可行的。

[1]王穎等.跨界治理與霧霾治理轉型研究——以京津冀區域為例[J].東北大學學報（社會科學版）,2016（04）.

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[3]王洛忠等.京津冀霧霾合作治理困境及其解決途徑[J].中共中央黨校學報,2006（03）. [4]姜丙毅等.霧霾治理的政府間合作機制研究[J].學術探索2014(07).

鄭古蕊，遼寧社會科學院副研究員，學歷：碩士研究生，研究方向：可持續發展經濟學、環境經濟學。

遼寧省社科聯2017年度遼寧經濟社會發展立項課題《遼寧省低碳經濟發展對策問題研究》（項目編號：2017lslktyb-104）研究成果。