京津冀協同發展基礎理論與實踐研究

趙亞楠 位賀杰 胡曉歡 王雪超 魯納川 徐子涵 樊圍國 董孝斌

摘要 整理了2012年以來京津冀在區域經濟、城市群結構、生態環境3個方面協同發展的理論研究文獻，并歸納了同時期的京津冀協同發展的實踐進展。結果表明，京津冀協同發展的理論研究較為豐富，但系統性和對實踐的指導性有待提升，協同發展的實踐在穩步推進，但尚未有突破性進展，整體上實踐發展遠滯后于理論研究。隨著《京津冀協同發展規劃綱要》的落實，京津冀三地應充分利用良好基礎和有利條件，有望“十三五”期間打開協同發展的新局面。

關鍵詞 京津冀；協同發展；理論；實踐

Basic Theory and Practice Research on Collaborative Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHAO Yan-an1，2，WEI He-jie1，2，HU Xiao-huan1，2，DONG Xiao-bin1，2* et al

（1.State Key Laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875；2.College of Resources Science & Technology，Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract We organized theoretical literature and summary the progress of practice，including regional economy，city group construction and ecological environment，about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region since 2012.The results are as follows.Theoretical research results were abundant about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region，while the systematization and the instructing to practice still needed to be improved.The practice of collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region was propelled in steadily，while a breakthrough was not yet to be achieved.As a whole，the practice was far lagged the theoretical research about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region.With the implementation of “Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region Plan”，Beijing，Tianjin and Hebei should take advantage of good foundation and favorable conditions and open up new situation of collaborative development in the period of “13th Five Year”.

Key words Beijing-Tianjin-Hebei；Collaborative development；Theory；Pratice

京津冀一體化被視為繼珠三角、長三角之后我國經濟增長的第三極，是一項重大的國家發展戰略，在我國區域經濟格局中占據無法替代的戰略地位。京津冀協同發展將會促進三地經濟發展互補互促，區域交通互聯互通、生態環境共建共享，其意義并不只限于發展本地區，它在探索生態文明建設有效路徑，促進人口、經濟、資源、環境相協調，提高我國的全球競爭力方面具有更為重要的意義。

實現京津冀協同發展可以打造新的首都經濟圈，推進區域發展體制機制創新，為優化區域發展提供示范和樣板。然而，京津冀地區雖在資源、能源與產業等方面具有天然互補優勢，但其協同發展效應遠遠落后于長三角地區，協同建設仍面臨諸多問題。鑒于京津冀協同發展中問題的復雜化、多樣化和不確定性，筆者對2012年以來京津冀協同發展中關于經濟產業、城市群結構、生態環境3個方面的基礎理論研究及實踐進行了整理和解讀，希望為推進這一進程提供政策參考。

1 京津冀協同發展的理論研究

京津冀都市圈是我國沿海三大城市群之一，在我國的經濟發展中占據重要地位。雖然京津冀都市群區域合作的戰略提出已經20多年之久，具體的發展規劃探索也有10多年，但是到目前為止，京津冀區域經濟一體化的發展還處于初級階段，區域經濟一體化效益沒有充分體現出來，且該地區環境問題相對其他地區仍比較嚴重、產業布局沒有達到預期目標、資源分配尚存在不合理現象、能源消耗控制沒有達到理想狀態等，這些問題隨著京津冀城鎮化的進程快速推進，未見明顯改善，某些方面似乎有加重趨勢，如何將京津冀一體化繼續推展下去的問題擺在了面前。先總結了京津冀協同發展的概念演化歷程，然后從區域經濟、城市群結構、生態建設3個方面對一些相關文獻進行了歸納整理。

1.1 京津冀協同發展理論概念演化

京津冀都市圈區域合作具有較長歷史，早在20世紀80年代，京津冀都市圈的區域協調工作就已經開展，各時期關注的重點問題在不斷變化（表1）[1]，大致經歷了起始—沉寂—規劃—實操等階段。

從“首都圈”“環首都經濟圈”到“京津冀協同”，國家層面越來越重視區域的協作發展和和成果建設的共享，目前，京津冀協同發展戰略雖已進入實操階段，但仍面臨極大的挑戰，尤其在區域經濟發展、城市群結構和生態建設方面。對京津冀經濟、城市和生態相關方面的研究進行總結，有利于從中汲取經驗和完善理論，同時對進一步構建京津冀協同發展的長效機制也有重要作用。

1.2 京津冀區域經濟發展

提出京津冀協同發展戰略是時代的選擇，更是國家區域經濟發展更進一步的選擇，但是從表1京津冀概念發展演化中不難發現目前京津冀協同發展水平還停留在初步水平，其中區域經濟發展要首當其沖地承擔責任。有關區域經濟發展的現狀與制約因素，各方學者的觀點見表2。

京津冀區域經濟發展存在的問題不止是政府的支持力度不夠，也不僅僅是某一領域的問題，涉及到經濟發展失衡、產業布局與產業結構調整等諸多問題。其中經濟的極化發展嚴重制約了京津冀協同發展的腳步[4-5]，而要想解決該問題，不僅要考慮產業如何由北京向外圍轉移和升級問題，還要考慮人口流動問題，人口向北京等中心城市的不斷聚集和長期滯留現象不斷惡化，嚴重制約了京津冀協同發展，而這也是經濟發展失衡的重要表現。

1.3 京津冀城市群結構

京津冀城市群空間結構不合理，主要是核心城市北京無序的過度集中資源，造成了明顯的區域發展不同步性。京津冀協同發展的重點在于如何統籌資源、能源、環境以持續適應不斷加快的城鎮化進程，在此基礎上構建合理的城市群結構。表3歸納整理了京津冀協同發展中城市群空間結構理論。

從都市圈、城市群角度看京津冀協同發展問題更加全面，城市群的結構往往從側面反映了城市的戰略定位[11]，從目前來看，京津冀城市群內，京津“雙核”作為龍頭并未起到很好的輻射作用，反而是“虹吸”現象引起了“環京津冀貧困帶”。如果京津冀協同發展仍然不能有實質性的突破，不難預測未來相當長一段時期內，北京將仍然是人口持續流入的地區，由此帶來的生態環境壓力、空間資源利用矛盾問題和區域性基礎設施配套不足，城市發展不平衡等問題將更加突出，北京的城市規模也將難以控制，城市群空間結構也將更加“畸形”，京津冀一體化已經刻不容緩。

1.4 京津冀一體化中的生態建設

在經濟轉型升級的過程中，生態問題也不容忽視，京津冀協同發展應該加強干部考核和綠色GDP等方面的制度建設，帶動區域生態環境整體提升發展，并為其他地方提供可借鑒的經驗，推動和引領國內生態環境建設。表4歸納并整理了關于京津冀協同發展過程中的生態環境建設相關理論。

京津冀地區是我國水環境污染、農村面源污染和特大城市環境污染最為嚴重的地區之一，其生態系統比較脆弱，面臨的環境問題已由單個城市問題演化為區域共同面對的難題，比如霧霾問題，水資源污染問題，風沙侵襲問題等。學者們主要從生態環境變化趨勢[14]和生態環境建設機制[15，18]等方面進行理論探討，指出生態環境問題的歸因干系面較廣，治理及治理后的維持不易，因此，打破行政和區劃界線，進行跨區域的生態合作建設是解決生態環境問題、走向生態文明的必由之路。

2 京津冀協同發展的實踐進展

京津冀協同發展基礎理論的研究成果已經比較豐富，呈現“百家爭鳴”的態勢，在此基礎上求同存異而編撰的《京津冀協同發展規劃綱要》已被中共中央政治局審議通過，意味著京津冀協同發展的頂層設計已基本落實，但更為關鍵的是對規劃綱要的積極實踐。表5整理了京津冀地區協同發展的實踐進展，涉及交通、信息、文化體育、經濟、生態建設方面。

在交通、信息、文化體育、經濟和生態等各個領域，京津冀協同的實踐發展正在一步步推進中，合作方式呈現多元化，從協議簽訂到項目先行、信息共享等，不拘一格，按照京津冀協同發展規劃的要求，交通、環保和產業升級將是京津冀協同發展的關鍵領域，未來應在這些關鍵領域加速推進三地協同實踐進程，率先實現突破，挈領三地協同發展的具體實現路徑。沿著具體實現路徑全面推進三地協同發展定會帶動京津冀一體化的成功，而這將促使京津冀優勢互補，促進環渤海經濟區的發展，并會進一步帶動北方腹地的發展。

3 討論

京津冀協同發展一經提出，理論研究和實踐都在快速發展，從中央到地方、從政府到社會達成一致共識，各行各業普遍關注，使得京津冀協同發展從自發上升到自覺，由區域利益驅動發展到國家戰略驅動，內容上從基礎設施合作、產業協作等發展到公共服務、公共政策合作，重點從雙邊推動上升到多邊合作與協調機制建構建、完善。目前京津冀協同發展仍然處于初步探索推進階段，理論研究成果豐富，但系統性和對實踐的指導性有待提升，而實踐進程則明顯滯后，還存在許多不同程度的問題，尚未取得協同發展的突破性進展，關鍵在于制約因素太多，包括政治地位不對等這一內在因素，以及區域經濟不平衡、交通建設滯后等外在因素。

關于政治地位，北京和天津屬于直轄市，河北是省級行政單元，表面上看三者是平等地位，實則是包含中央政府的“三塊四方”，地域上看京津冀是一個整體，而客觀上的“身份”不平等造成了北京的主導者和決策者的身份，在京津冀協同發展的頂層設計和具體分工實施中，河北省很難占據主動[19-20]。在中央無意的“錯位”及有意的“缺位”下，天津和河北政府很難打破“首先為北京（即中央）服務”的政治態勢[21]，行政性障礙阻礙了協同發展通道，已成為京津冀協同發展中要攻克的主要難題，政治因素要重于經濟因素，這也是京津冀與長三角、珠三角的最大區別，諸多學者均認同這一觀點[18-21]。

京津冀區域經濟發展不均衡，呈現“斷崖式”現象，京津處于“與鄰為壑”的狀態，經濟二元結構過于懸殊。整體上來說京津冀內部經濟發展形成“核心—邊緣”格局，北京、天津作為核心，綜合實力較強，通過經濟集聚效應獲得發展，落后的河北地區在這種單要素流動累計作用下，引進、吸收、消化核心發達城市的技術要素和先進管理制度的能力較弱，導致區域經濟差距越來越大，核心城市的能量沒有輻射和發散出來[2，22-23]。如北京作為首都，沒有起到輻射帶頭作用，在北京周邊的一些二線城市仍然發展緩慢，經濟水平低下，“大樹底下不長草”現象嚴重[19]，而天津作為港口城市，具有地理資源優勢，但是在目前的經濟發展中，卻和北京出現“產業同構”，河北的經濟發展滯后，且內部各城市產業相似，沒有起到腹地支撐的作用，在此背景下，京津冀合理的經濟梯度難以形成，與長江三角洲、珠江三角洲相比，京津冀雖有巨大的發展空間，但協同發展的動力系統不足。

實現京津冀一體化進程，交通應該是率先突破的重點，而當下京津冀雖已形成京津半小時軌道交通和一小時城市圈，但就三地整體交通現狀來講，交通基礎設施相當落后，整體建設滯后[19]。相比基本覆蓋周邊城市的長三角和珠三角的“一小時圈”“兩小時圈”，京津冀目前的交通網絡是以核心城市北京、天津為中心向外輻射，導致關內外的客貨交流必經北京、天津，嚴重影響了交通的流暢度[2，19]。但是相比政治地位不平等以及經濟發展不平衡問題，交通問題只要對癥下藥，就可以成為京津冀協同發展率先突破的關鍵領域。

京津冀實現一體化對我國經濟的發展來說是一次巨大的機遇，但又面臨諸多問題，在京津冀協同發展中逐步解決這些問題是擺在人們面前的重大課題。要解決經濟的問題，那么政治地位不對等、交通設施基礎建設薄弱、資源分配不合理等問題都要牽涉其中，所以京津冀的問題不是某一個問題，而是一系列問題的集合，關鍵在于制度方面政府該如何打破目前遇到的牽制。

要實現京津冀協同發展，還應該繼續加強基礎理論研究，尤其是在頂層制度設計完善、三地內部關系的厘定、跨區域公共管理模式以及政府間行為方面加強研究[23-24]；實踐方面，要多從長三角、珠三角區域一體化案例中吸收優秀經驗，如從共贏方式入手，由點及面、由易到難逐層次進行，形成地方政府、社會組織和企業多層次良性互動的合作網絡，還應該率先在關鍵領域實現突破，如加速建設京津冀的交通網絡體系等[2，25]。

隨著國家領導人的重視，《京津冀協同發展規劃綱要》的正式頒布實施，未來京津冀一體化的成功將會促使北京非首都功能疏解，“大城市病”得到治理[26]，使河北地區享受到發展的紅利，達到規劃綱要中的目標，而京津冀地區的協同發展也會成為中國乃至世界的創新示范區，各行各業應該抓住這個機遇，為京津冀協同發展貢獻力量。

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