沼氣與生物天然氣產業PPP模式適應性分析

成瀟偉 朱洪光 吉進 徐宇鵬

摘要 對外包類、特許經營類和私有化類這3種PPP模式進行歸納總結，并分析了我國PPP模式的發展歷程。然后以安徽省阜南縣為例，對沼氣與生物天然氣產業PPP模式適應性進行分析，建議整個產業采用特許經營，并運用“BOT+LO”的操作模式，有利于實現整個產業的專業化建設與長期高效運營。

關鍵詞 沼氣；生物天然氣；PPP模式；特許經營；產業發展

Adaptability Analysis of PPP Model in Biogas and Bio-natural Gas Industry

CHENG Xiao-wei，ZHU Hong-guang*，JI Jin et al

（Bio-Energy Research Center，Institute of New Rural Development，Tongji University， Shanghai 201804）

Abstract We summarized the three PPP modes of outsourcing， franchise and privatization， and analyzed the development of PPP model in China. Then， based on the case of Funan County in Anhui Province， the adaptability of biogas and bio-natural gas industry PPP model was analyzed. It is recommended that the whole industry adopt franchise， and use the “BOT+LO” mode， be conducive to the realization of the industrys professional construction and long-term efficient operation.

Key words Biogas；Bio-natural gas；PPP model；Franchise；Industrial development

沼氣與生物天然氣產業是通過厭氧消化技術來實現有機廢棄物綜合處理與資源化利用的政策驅動型產業[1]。其不僅可以解決我國畜禽糞污、農作物秸稈、病死畜禽等農業廢棄物的污染問題[2-3]，還可以用于餐廚垃圾、工業有機廢水等的處理[4-5]，沼氣與生物天然氣的多方式利用可以緩解當前能源緊張的局面，而沼渣與沼液的深層次加工利用則有利于生態循環農業的實現[6]。

與傳統的產業相比，沼氣與生物天然氣產業不僅具有相同的經濟效益與社會效益，還具有一定的環境生態效益。由于其以有機廢棄物的處理為首要目的，所以整個產業具有很強的公益性，是典型的社會公共基礎設施，同時由于其具有較長的周期性，因此在沼氣與生物天然氣產業中，大部分項目的收益較低，甚至部分項目難以產生收益。過去主要通過政府進行財政補貼來實現項目的建設與運營，整個產業對政府的依賴性強，這不利于產業的可持續發展。

PPP模式（Public-Private-Partnership）作為一種新興的投融資模式，拓寬了資金的來源渠道，近年來被廣泛用于公共基礎設施領域項目的建設[7]。采用PPP模式，通過吸引社會資本進入沼氣與生物天然氣產業，可以緩解政府財政投入的壓力，解決產業發展與資金不足之間的矛盾。筆者歸納總結了現有的三大類PPP模式，分析了我國PPP模式的發展歷程，并以安徽省阜南縣為例，對縣域范圍沼氣與生物天然氣產業的PPP模式適應性進行了分析。

1 PPP模式及其發展

PPP 模式最早于20世紀80年代由英國提出，根據我國政府報告給出的定義，可以理解為政府與社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率[8]。

PPP模式可以緩解地方債務，引入社會資本，同時可以引導社會資本流向實體，如圖1所示，根據融資方式不同，其可以分為三大類：外包類、特許經營類和私有化類[9]。

1.1 外包類PPP模式

外包類的投資主體是政府，在整個項目中私人部門能夠承包其中的一項或者幾項職能，或者受政府委托進行項目、設施等的管理與維護，也可以提供部分公共服務，然后通過政府付費的方式來實現收益[10]。外包類可以進一步分成模塊式外包和整體式外包2類，其中模塊式外包主要有服務外包和管理外包2種，整體式外包主要有DB（設計—建造）、DBMM（設計—建造—維護）和DBO（設計—建造—經營）3種。

1.2 特許經營類PPP模式

特許經營類是私人部門與政府公共部門以一定的機制進行項目合作，共擔風險、共享收益。該類項目中私人部門參與項目的部分投資甚至是全部投資。由于該類項目最終歸政府公共部門所有，因此私人部門往往需要在完成合作后將項目的使用權和所有權轉移或轉讓給政府公共部門。這類PPP的項目往往具有一定的公益性，因此在實際運營的過程中，公共部門需要根據實際收益情況對運營公司給予一定的補貼或者收取一定的經營費用。政府公共部門的管理水平對該類項目的成功與否有較大影響，建立有效的促進機制有利于項目的開展，可以節約運營成本并提高服務質量。

特許經營類中最常見的是BOT模式（Build-Operate-Transfer），即建設—運營—移交，政府公共部門和私人投資部門之間首先達成項目合作協議，由政府部門向私人部門頒發特許經營許可證，然后私人投資部門進行資金的籌集來建設合作項目，并可以在約定的期限內通過項目的后續經營與管理來收回投資且獲得一定的回報[11]。該模式符合我國當前公共基礎設施建設的特點，是一種應用最為普遍的投融資方式，在發展的過程中，其又衍變出了多種具體操作方式，如BT、BOOT、BLOT、BOOST等，其中BOOT（建設—擁有—經營—轉移）和BLOT（建設—租賃—經營—轉移）是我國公共基礎設施建設領域采用最廣泛的PPP模式。

特許經營類近年來還興起一種非融資作業外包方式——TOT模式（Transfer-Operate-Transfer），即移交—經營—移交，該模式在國際上運用較為廣泛[12]，由政府公共部門將已經建設好的公共項目一定期限內的產權和經營權有償轉讓給私人投資部門，投資人在約定的期限內通過對項目進行合理的運營管理來收回項目投資并取得一定的回報，項目到期后，私人投資部門需要將項目歸還給政府公共部門，其也可以再細分為PUTO（建設—更新—轉移—經營）和LUTO（租賃—更新—轉移—經營）2種具體操作方式。目前該類模式在我國應用并不常見，其運用一般情況下是為了保障BOT模式的順利進行，因此政府公共部門往往會將BOT與TOT一起打包運作。

1.3 私有化類PPP模式

私有化類的投資主體是私人投資部門，其需要負責整個項目的全部投資，然后在政府的監管下進行項目的運營與管理，通過向用戶收取項目使用費來實現資金回收并獲得一定的收益，該類PPP項目的特征是其所有權永久歸私人投資部門所有，投資人需要承擔較大的投資風險。私有化類可以進一步分為完全私有化和部分私有化2類，其中完全私有化可以通過PUO（購買—升級—經營）或BOO（建設—擁有—經營）來實現，而部分私有化則可以通過股權轉讓來實現。

1.4 我國PPP模式的發展

1984年建設的深圳沙角B電廠是我國第一個采用BOT模式建設的公共基礎設施項目，由此開啟了我國PPP模式的探索實踐階段，該階段主要是利用BOT項目來吸引外商的投資用于基礎設施領域建設[13]。1995年泉州刺桐大橋是我國國內民營資本參與的第一個BOT項目[14]，國內民營資本開始嘗試性進入PPP模式的投資。

2003年十六屆三中全會進一步為民營資本進入公共基礎設施領域提供了政策依據[15]，由此PPP模式進入逐步推廣階段，該階段以北京地鐵4號線、國家體育場等項目為代表的PPP模式取得了一定的成果。

從2013年開始，以財政部出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》為起點，國家出臺了一系列PPP的相關文件，由此我國PPP模式進入高速推廣階段，在全國范圍內開啟了PPP項目建設熱潮[16]，截至2016年9月，我國財政部入庫PPP項目達10 471個，投資金額高達124 830億元[17]，這一數據仍在快速增長中。

2 沼氣與生物天然氣PPP模式適應性分析——以安徽省阜南縣為例

阜南縣位于安徽省西北部，阜陽市西南部，淮河中游淮、洪河交匯處北岸，黃淮平原南端。全縣現轄28個鄉鎮和一個省級經濟開發區，2015年全年實現生產總值（GDP）133.4億元，人均生產總值7 924元，屬于國家扶貧開發重點縣。大力發展規模養殖和專業化種植，是阜南縣脫貧攻堅的重要途徑。隨著國家環保重視力度的加大，當前規模養殖污染治理和秸稈禁燒問題已經嚴重分散了全縣的行政資源，阻礙了各級政府的工作重心轉移到經濟發展上來。在面臨脫貧攻關與環境改善的雙重壓力下，堅持循環經濟理念發展沼氣與生物天然氣產業對阜南縣意義重大。

2.1 阜南縣沼氣與生物天然氣PPP模式適應性分析

沼氣與生物天然氣實行PPP模式推進已經列入阜南縣政府農業廢棄物沼氣與生物天然氣開發利用發展戰略。采用PPP模式可以減少阜南縣政府的財政負擔，同時可以引導社會資本流向阜南縣待建的沼氣與生物天然氣設施。在PPP模式的選擇上，從阜南縣的財力和專業化的技術風險控制角度出發，規劃阜南縣采用特許經營模式。該模式由社會資本和阜南縣政府共同參與，按照公益事業“三個一點”的模式進行資金籌措，即“社會資本投一點、政府扶持一點、受益群眾出一點”。

對于社會資本來說，全縣的沼氣與生物天然氣產業設施在項目設計、建設和運營期間的技術風險全部由社會資本承擔，因此其必須要保障項目建設的質量與安全，避免發生建設和運營期間的技術不可靠、偷工減料等現象，否則會導致項目運營后難以產生經濟效益，致使投資無法回收，甚至會出現合約到期后，縣域范圍內的沼氣與生物天然氣設施無法轉移給政府。對于當地政府來說，因為項目運營成熟后，全部或部分資產最終要移交政府保留，因此政府可以根據相關政策在保證社會資本獨立經營的基礎上進行全過程監管，保障全縣沼氣與生物天然氣的健康、科學、合理發展。

沼氣與天然氣產業不適宜采用外包模式和私有化模式。如果采用外包類模式，由政府全額投資，政府不可避免地必須承受更大的投資壓力，從全縣農業廢棄物沼氣與生物天然氣開發利用的設計初衷角度考慮，不符合阜南縣財政狀況。如果采用私有化模式，社會資本負責項目的全部投資，通過后期收益實現投資回收，這樣政府的壓力減輕。但是，存在兩方面的風險，一方面，由于阜南縣全縣沼氣與生物天然氣項目投資規模大，沒有政府分擔風險，政策性銀行難以提供政策融資，單純靠商業銀行融資、社會資本融資，成本高昂，項目推進難度加大；另一方面，對于具有民生問題的收益權的項目，全部由社會資本投入，會帶來后期政府監管不力、社會資本壟斷經營引起社會矛盾難以化解等風險。

2.2 阜南縣沼氣與生物天然氣特許經營操作模式選擇分析

特許經營類PPP模式中，因為移交方式的不同而存在多種操作模式。從沼氣與生物天然氣的行業性質看，阜南縣的沼氣與生物天然氣建設項目是典型的社會公共基礎設施，具有社會公益性質，同時又具有沼氣、沼肥和農業廢棄物處理、燃氣使用的收費權，因此在具體操作模式的選擇上，建議采用“BOT+LO模式”（Build—Operate—Transfer+Lease—Operate），即建設—經營—移交+租賃—經營，指建成后運營一段周期進行移交，移交后社會資本與政府根據市場情況進一步簽訂租賃運營協議。

在項目的建設與首次運營期間，對于社會資本來說，因為運營期間必須通過運營收益來補償運營和財務成本，因此社會資本在承擔投資、技術和運營風險的同時，獲得了政府投融資平臺的扶持，可以有效獲得政策性銀行的融資降低項目金融成本；對于阜南縣政府來說，既解決了政府財政赤字問題，又不會喪失對全縣沼氣與生物天然氣設施的控制權。項目的移交不僅可以化解社會資本的金融債務，同時可以在政府財力許可的合適時間，實現政府對沼氣與生物天然氣設施的有力掌控。移交后再租賃運營，從政府角度不僅可以更可靠地保障公共資產的永續專業化運營，同時可以增加財政收入來源；從社會資本角度，可以更加放心地開展專業化建設，更好地致力于社會公共資本的長期高效運營。

3 結語

我國在經歷了30余年的PPP模式探索與實踐后，迎來了PPP模式發展的新時代，開啟了全國PPP項目建設的熱潮，尤其在公共基礎設施領域，PPP模式被廣泛應用，諸多項目投入建設。在此背景下，沼氣與生物天然氣作為典型的社會公共基礎設施，引入PPP模式是十分有必要的，其中“BOT+LO”的操作模式最適用于縣域范圍的沼氣與生物天然氣產業發展。其在吸引社會資本加入的同時，也可以實現專業技術和管理經驗的引進，能夠解決當前我國沼氣與生物天然氣產業投資不足、服務水平有待提高的問題，有利于促進整個產業的可持續發展。

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