中國金融監管問責淺析

王宇 符瑞武

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中國金融監管問責淺析

王宇 符瑞武

中國人民銀行海口中心支行

2017年7月第五次全國金融工作會議提出設立國務院金融穩定發展委員會，并強調落實金融監管部門監管職責，強化監管問責。如何有效落實金融監管問責，是本文的研究重點。本文首先通過解析金融監管問責的內涵，其次分析當前中國金融監管問責的現狀，最后提出相關建議。

金融監管 監管問責 金融監管機制

一、金融監管問責的內涵

（一）金融監管問責的必要性

金融監督是指金融監管機構針對金融市場失靈和缺陷，對金融機構實施的全面性、經常性的檢查和督促。金融監管權實質上是國家權力的行使，但是如同市場失靈一樣，金融監管有時也存在失靈問題。主要體現在：政府治理的“經濟人”假設、監管時滯問題、金融監管腐敗等。所以為了防止金融監管失靈情況，必須依法加強金融監管問責。

（二）金融監管問責的方式

1.立法問責。通過立法權影響監管活動，負責構建金融監管機構運行的法律框架。明確金融監管機構具有適當的使命；明確賦予金融監管機構的權力。立法機關行使好立法權、監督權、重大事項決定權，逐步構建監督機構和審查制度。

2.行政問責。行政部門對金融政策的總體方向和制定負有最終責任，并且政府作為規章制度的發布者，在金融監管機構的主要負責人或主要成員任命上發揮關鍵作用。這種上下級的行政問責對規范和約束監管機構具有強力作用。所以，金融監管機構需要對相關行政部門負責。

3.內部問責。關于監管機構的內部問責，一般設置監督部門，對監管機構的決策部門和執行部門進行內部問責。內部監管部門科員要求各部門就監管決策和執行過程做出相應的解釋和說明，并負責對監管機構的治理、財務、人員薪酬、風險等方面進行全面的問責。

4.社會監督。依法保護公民、法人和其他組織對其行為實施監督的權利，拓寬監督渠道，完善監督機制，為公民、法人和其他組織實施監督創造條件。群眾科員舉報違法行為，通過新聞輿論監督，對新聞媒體反映的問題要認真調查、核實，并依法及時作出處理。

二、中國金融監管問責的現狀

（一）中國金融監管架構

我國金融行業監管模式是分業監管，已形成了“一行三會”為主導的中央金融監管以及地方金融監管為補充的金融監管格局。其中人民銀行被賦予九項直接檢查監督權、一項建議檢查督查權和兩項特殊情況下的檢查監督權等監管職責。銀監會負責監管銀行業金融機構、信托投資公司、金融資產管理公司、財務公司、金融租賃公司及其他銀監會批準成立的金融機構。證監會主要就證券市場進行整體監管，包括各類型證券機構和證券業務。保監會則是負責對保險市場的監管，對保險機構和保險業務進行事前、事中和事后的實時監督。地方政府部門主要由金融辦負責小貸公司、交易場所的審批與監管，財政部門負責融資性擔保公司的審批與監管，商務部門負責典當行、融資租賃公司的審批與監管。

（二）存在的問題

1.金融監管問責職能缺乏法律支持。我國現行的監管實踐中，對金融監管機構進行問責大多采取的是事后問責的方式。比如，立法機關向監管機構的問責通常是通過定期（年度）向人大提交報告等事后問責的方式進行的。而這種事后問責的方式難以真正實現監管金融監管機構的目標。而對于監管機構職工的問責，主要以機構內部的行政處罰為主，而不會追究相關人員的刑事責任和民事賠償。

2.金融監管問責缺乏長期有效協調機制。目前金融監管問責的體制不健全，缺乏對監管機構的監管, 特別是國家權力機關的監督、司法機關的監督和社會監督的作用發揮不夠充分，致使監管機構及其工作人員違法違規現象的頻發以及監管效率的低下。金融是現代經濟的核心, 其觸角延伸到經濟和社會的方面, 是矛盾和風險的交匯處。在我國現行的監管實踐中, 對金融監管者進行問責大多采取的是事后問責的方式，難以真正實現監管金融監管者的目標, 同時金融行業的風險傳遞性的特點, 促使金融監管者問責的重點應該放在如何設計一套良好的制度督促監管機構能及時發現漏洞, 避免問題乃至危機的發生。

三、政策建議

（一）立法合作，健全金融監管法制

以文件、條例、立法修改等明確人民銀行在金融監管職能，賦予金融監管問責權力，完善金融監管體系。明確人民銀行在金融監管問責中的地位，完善金融監管問責的具體手段與措施，尤其是在政策制定、業務檢查、決策權限等方面。通過法律法規，規定各監管機構的合作與分工的框架，對每個機構做出具體規劃。

（二）以金融消費者權益保護為抓手，推動監管協調和問責

在金融穩定發展委員會下設立國家層面統一的金融消費者權益保護機構。統籌“一行三會”內設消保機構行為監管，整合現有金融消費投訴、救濟和追償渠道，聯合有關部門構建統一的多元化金融消費糾紛處置機制（用于強化和監督金融信息披露的公眾投訴集中收集平臺可作為其子系統），既可以為消費者提供維權平臺，暢通金融消費爭議解決渠道，又可以形成協調各監管機構形成監管合力，還可以對金融監管機構進行行政監督、社會監督。

（三）強化監管問責，拓展基層人民銀行監管職能

在金融穩定發展委員會建立以人民銀行為主體的金融監管問責機構，健全金融監管機構的問責機制，壓實地方監管責任。既要避免金融管理權被濫用或干預，同時還應確保其能夠堅決整治金融亂象，及時有效識別和化解風險，切實承擔并履行風險處置及非法集資防范的第一責任，堅決守住不發生區域性風險、群體性事件的底線。對于履職不力、嚴重失職瀆職的，應對失職部門及其相關責任人進行嚴格問責。

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