土地一級開發運作模式簡析

周懋然

摘要： 2013年3月7日，國務院正式批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025）》，這是全國第一個成為國家戰略的航空港經濟發展先行區。在相關政策的支持下，實驗區將會形成以航空港經濟為依托的新的經濟形態，成為鄭州市經濟發展的新版塊和中原經濟區的核心增長極。如何遵循經濟市場規律，合理使用政府調控杠桿，探索出一條適合鄭州航空港經濟綜合實驗區的土地一級開發創新模式，從而有效保障實驗區土地有序、高效供給，更好地服務于中原經濟區建設，是亟待解決的問題。本文對土地一級開發模式進行研究，分析其市場運行機制，在現有的法律框架下，尋求突破，規范土地一級開發程序，在實驗區進行先行先試，為其他區域改進土地一級開發模式、程序提供基礎。

Abstract： On March 7， 2013， the State Council formally approved the Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone Development Area （2013-2025）， which is the first national economic development area to become a national strategy. With the support of relevant policies， the experimental area will form a new economic form based on the airport economy and become the new block of Zhengzhou economic development and the core increase pole of central China Economic Zone. How to follow the law of economic market， rationally use government control leverage， to explore a land-level development and innovation model for Zhengzhou Airport Comprehensive Economic Zone， so as to effectively ensure the orderly and efficient supply of land in the experimental area， and better service the Central Plains Economic Zone construction， is an urgent problem to be solved. This paper studies the primary land development model and analyzes its market operation mechanism. Under the existing legal framework， it seeks to break through and standardize the primary land development procedure. It will be tested in the experimental area first so as to provide reference for land primary development in other areas.

關鍵詞： 土地開發；模式；航空港實驗區

Key words： land development；mode；airport experimental area

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）19-0029-03

0 引言

根據土地使用權讓出的時間不同，土地的開發分為土地出讓前開發和土地出讓后開種模式。傳統的開發模式是出讓土地后再開發。傳統的土地開發模式是指那些政府把未被利用的地或者是毛地來直接出讓，由房地產商或公司負責一級和二級的開發。土地的一級開發模式是指政府來對凈地沒用的地或者開發完成后的熟地進行出讓，這種開發模式相比于傳統開發模式體現出了我國管理體制和土地利用方面上的創新，具有劃時代的理論與實踐意義。

①實現國家政府對土地增值收益共享。

傳統的土地開發模式是指房地產開發商對土地實行一二級共同開發，政府提前測算土地開發所必須的成本和出讓價格，但卻無法了解和控制房地產公司運營的開發成本，因此，這種模式下政府很難再從土地增值中獲取利益。但在土地一級開發的模式下，由于是政府主導的土地的開發，因此，土地增值收益政府所有，從而來避免土地資產及政府收入的流失。

②土地的一級開發使得房地產開發周期大大縮短。

傳統模式下，開發資金加大了房地產公司開發的成本和風險，加長了房地產開發的周期，導致房地產出現了畸形發展。而政府先進行一級開發再出讓給房地產開發的企業，可以大大縮短了土地一級開發周期，從而降低二級開發商開發的成本。

③土地的一級開發更易實現城市之間的可持續發展。

傳統的開發模式下，政府的主管部門缺少一個土地資源儲存庫，隨著城市化進程的加速，土地開發需求日益漸長，而土地資源儲備量嚴重匱乏，無法滿足土地開發需求，一定程度上限制了城市化的發展步伐。土地資源管理部門應該建立一套土地資源數據庫，根據土地開發需求科學地調配土地資源。 在土地開發一級模式下，政府基于城市整體規劃合理分配土地資源，城市建設才得以可持續發展。

④土地一級開發更加利于構建和諧社會。

房地產開發企業以追求利益最大化為目標，拆遷中極易為了降低開發成本，減少對原土地使用者或所有者的補償，損害土地使用者或所有者的個人權益，從而容易引發拆遷之中的矛盾，影響社會和諧穩定。而在土地一級開發的進程中，政府秉持著以人為本，服務為民的理念，保護原土地所有者的切身利益，實施陽光拆遷、和諧拆遷，有效地解決了土地的開發過程中的問題。

1 航空港實驗區的土地一級開發市場環境總體分析

鄭州航空港區（鄭州航空港經濟綜合實驗區）是中國第一個國家級航空港經濟實驗區，規劃面積達415平方公里，集航空、城際鐵路、高鐵、地鐵、高速公路一體的綜合全面樞紐，是以鄭州的新鄭綜保區和新鄭國際機場為核心的航空大都市和航空經濟體。2013年3月7日，《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025年）》得到國務院批復，全國第一個國家級航空港經濟實驗區設立。

鄭州航空港定位是以航空經濟為引領的現代產業基地、國際航空物流中心、內陸地區對外開放重要門戶、中原經濟區核心增長極、現代航空都市；發展目標是2025年，建成有國際影響力的一流實驗區，形成服務全國、連通世界、引領中原經濟區發展的開放區。國家將在財稅金融、口岸通關、土地管理、航線航權等方面給實驗區提供政策支持。

2016年3月，鄭州航空港綜合實驗區列入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》十三五的規劃綱要指出：加速鄭州航空港經濟綜合實驗區的建設，繼續支持發展內陸的開放型經濟。2016年5月，鄭州航空港綜合實驗區被國務院列為了全國第一批大眾創業、萬眾創新的示范基地。2016年8月31日，國務院批準建立了第三批的自由貿易實驗區，鄭州航空港是重要的中國自由貿易實驗區，得了到批復，鄭州航空港自貿區面積占鄭州市80平方公里一半以上，成為鄭州航空港發展戰略引擎，進一步推動中原崛起、河南振興。

2 航空港實驗區土地一級開發運作模式

鄭州航空港區土地一級開發過程中政府通過征地獲得土地所有權，后將生地出讓給一級開發主體而一級開發主體有協助政府進行土地一級整理的義務，具有一級開發權，但不具備土地使用權，開發過程完畢后該權利被土地所有者收回。涉及到五種利益主體：原土地使用者、金融機構、一級開發商、政府機構、土地開發技術服務企業（咨詢機構、工程承包商、材料設備供應商）。

鄭州航空港實驗區主要分兩種土地一級開發模式，見圖1。

實驗區目前的土地一級開發是一種傳統方式的開發模式，可分兩種情況：①即先出讓后開發。政府取得土地所有權后公開招標出讓土地開發權，由開發主體先行成熟地后再由政府招標進行熟地的二次開發，土地收益由政府和企業協商分配。②是先開發后出讓，政府組織生地的一級開發，然后通過招標使熟地入市，彌補一級開發的成本。第二種模式主要是由政府主導，風險也只有政府承擔，而第一種政府與企業聯動開發，風險共擔。具體的一級開發實施過程主要包括：簽訂合作協議、考察調研、聽取各部門意見、搭建政企合作平臺、相關審批、招商、利益分配等。

土地一級開發市場模式從政府與市場的關系劃分為三種：完全政府主導模式、完全市場運作模式和政府主導的市場化運作模式。

①土地一級開發商業演進模式分為BT模式、土地補償模式、利潤分成模式和PPP模式，四種模式于不同階段提出，解決不同的問題，是為實現政府與市場之間的利益而產生的。

②鄭州市航空港實驗區土地一級開發市場環境面臨著優勢、劣勢、機遇與威脅。但總體而言航空港建設具有巨大的政策優勢和市場機遇，但應充分重視目前面臨的投資基礎和產業問題，并以此為依據設計土地一級開發的市場政策，吸引投資減輕政府負債壓力。

③鄭州航空港土地一級開發市場目前處于迅速發展時期，市場需求旺盛，企業需求遠大于政府供應，整體處于“饑餓”狀態，具有推行土地一級開發市場模式改革的良好基礎。

3 建議方案

①鄭州航空港實驗區成立不到十年，經濟水平快速增長、大型外資企業不斷進駐、人口回遷加速、政策扶持力度大、區位優勢明顯，但也存在著產業單一、增長動力有限、競爭力不足，發展基礎薄弱、效率較低等不足。但總體而言優勢大于劣勢，具有良好的發展前景。在整個發展背景下考量近些年來航空港區土地供給側與需求側結構變化可以判讀，目前港區建設土地需求旺盛，而土地供給不足，且每次供地出現后的前8個月是市場需求欲望的高潮階段，而在8個月后市場歸于平靜，因此為了保持土地一級開發市場的繁榮穩定勁，建議相關部門可在每次大規模土地招標后的8個月內開展第二次土地招標活動，在市場需求欲望低潮階段供應土地雖能能刺激一級市場的發展，但相比高潮期的土地收益會有所下降，且會形成循環周期，即：“高潮——平靜”循環交替，也會影響政府的土地收益。

②結合①分析，鄭州航空港區土地一級開發市場需進一步釋放市場活力，因此應更大程度上支持開發企業進入一級開發市場，逐漸擺脫市場的基礎地位而走向相對決定性的地位，鑒于土地的社會屬性特殊（公有制），因此不可能實現土地市場的“自由化”。而政府應該介入其中，根據國務院對于政府職能的定位——服務型政府，因此在一級土地開發過程中應使土地儲備機構等部門扮演服務角色，同時不能失去對企業的監管。本文綜合相關地方的成熟經驗提出：“以企業開發為主導，部門服務為基礎，監管反饋并重”的土地一級開發模式。即土地儲備機構會同規劃部門、市政部門做好土地的征用、補償安置工作、再與土地一級開發企業結合完成相關審批、招投標等工作為企業降低門檻，提供方便，創造良好的運營環境。而后，政府將出讓后的生地開發權利轉交開發主體，開發主體需做好融資措施，誠信務實地進行開發工作，將生地開發為熟地，至此土地一級開發企業工作完成，土地上市產生收益后除了支付一級開發企業的成本費用外，土地營收利潤應有政府和土地一級開發企業協商分配，在從生地出讓到土地一級開發商到生地變為熟地流入市場的過程中企業應接受相關主管部門的監督審查，對有關情況如實反饋，如果發現企業有實際生產活動中存在欺騙行為，有關部門有權利對其處罰、收繳處罰金，并承擔相關責任。

特別在目前土地資源日趨緊張的條件下，相關職能部門應做到以下三點：

①土地一級開發過程中政府與市場的界限應進一步厘清。政府和市場之間應該劃清職責范圍，不能越位。要在一級開發市場中約定雙方在不同階段的主體地位和主要負責對象。

②土地一級開發市場中應堅持政府供地，嚴格控制每一筆土地的出讓行為，節約寶貴的土地資源，并建立相應得數據庫，保存相應地塊的“身份信息”，便于統一管理和規避未知風險。政府在土地一級開發市場中應配合航空港發、規劃的宏觀政策以積極姿態做好服務工作，采取利潤分成模式，實現風險共擔、利益共享。

③相關部門要警惕惡意炒作、土地囤積、利用政策優惠套現等不法行為，在“放手”的同時加強監督執法，形成動態監管的機制，防止市場不正之風的出現，堅決維護航空港土地市場發展的良好環境。

參考文獻：

[1]國家發改委.國家發展改革委關于印發鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013―2025年）的通知[EB/OL].2013.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201304/t20130422_588370.html.

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