PPP模式：釋放市場主體潛力 合理平衡利益風險
——專訪我國PPP管理模式提出者孫潔博士

文 / 本刊記者 余立群

PPP模式：釋放市場主體潛力 合理平衡利益風險
——專訪我國PPP管理模式提出者孫潔博士

文 / 本刊記者 余立群

孫潔，中國財政科學研究院研究員，管理學博士，PPP管理模式提出者（在其2005年完成的博士論文《城市基礎設施公私合作管理模式研究》中提出）。目前兼任中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長；亞洲開發銀行、財政部PPP專家；中國社會組織促進會專家委員會委員?！禤PP與保障性住房》一書獲得錢學森城市學金獎提名獎

今年兩會，PPP模式成為重要議題之一，從PPP模式推廣的體制機制、機構建設、監管體系到各行業PPP模式應用，到總理政府工作報告開出深化PPP的良方，部委負責人積極回應關注，代表委員更是在議案提案中熱議。

PPP模式是引入社會資本、減輕財政負擔、運用市場規則和社會力量優化資源配置的有效舉措。優勢固然不容忽視，但PPP不是包治百病的良藥，亦不是國家基礎設施和公共服務項目建設惟一和主要的運作方式。在PPP項目中，政府主要任務是監管，對私人部門的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。

就PPP模式的“是”與“非”兩面性，記者請孫潔博士為我們分析PPP理論層面的優勢與不足，并從實踐角度談談PPP在現實應用中，能夠解決什么樣的問題，有什么樣的優勢，以及如果運用不當所帶來的問題。

記者：PPP作為一種新型管理合作模式，有哪些優勢？能解決什么樣的問題？

孫潔：政府和社會資本合作（PPP）不僅是一種基礎設施建設與公共服務供給的新型方式，也是一種創新的管理模式。PPP作為傳統政府采購模式的替代模式用于基礎設施建設和公共服務供給，最初是解決在政府財政緊張情況下的基建與公共服務供應，后期是為了提高供給效率而大力推廣，對于當下的新型城鎮化戰略、精準扶貧、供給側改革和一帶一路發展戰略都有良好的推動促進作用。

PPP較傳統的政府采購模式有以下優勢：1）解決超工期。公共投資項目超工期是一個普遍存在的問題，就算是發達的資本主義國家也不例外，PPP應當是解決這一問題的一個良藥。因為，民營部門參與PPP其收益是在項目完成之后才能獲得，無論政府付費或是使用者付費都是這樣，民營部門為了能夠早日獲得收益，往往會盡可能提前完成，而不會借故拖延工期。如泉州刺桐大橋項目，政府要求3年內完工即可，而投資者提前半年就可以通車了，因為投資者知道，每提前一天通車就可以多收入幾十萬元。2）解決超預算。公共投資項目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預算也是常見現象之一，現在如果采用PPP模式，由于投資規模關乎投資人未來收益，因此，投資多大規模投資人會做比較科學合理的安排。同樣以泉州刺桐大橋為例，當初政府決定投資一個雙向四車道的大橋，當投資人看了之后，在不增加任何條件下，主動提出建設一個雙向六車道的大橋，試想一下，如果不是采用PPP模式，投資人會做這樣的決定嗎？顯然不會，現在采用PPP模式后，社會資本方為了獲得更多收益，會主動提出增加投資的決策。3）保障公共工程質量。如何保證公共工程質量也是政府高度重視的問題，在傳統模式下，公共工程質量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設成“豆腐渣”，就算關乎公眾生命的長江大堤也未能幸免，為了確保質量往往會付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質量會極大地得到保障，因為，社會資本對公共工程項目需要運營或維護，如果質量差，維護成本會增加，從而收益下降，社會資本方為了實現高收益，必然會通過降低運營成本的方式，而降低運營維護成本的一個有效方法就是要提高項目工程質量。在社會資本高度追求利潤的前提下，工程質量極大得到保障。4）緩解財政支出壓力。政府職能是為了滿足公眾對公共產品和公共服務的需求，隨著公眾收入水平的提高，對公共產品和服務的需求也日益提高，公眾的需求是無窮的，而政府的財政收入是有限的，用有限的收入難以滿足公眾無窮的需求，最大化地滿足公眾需求是政府公共目標，如何在有限的收入下最大化滿足公眾需求呢？PPP模式發揮了關鍵作用。傳統模式下，政府通過財政收入來提供，如果收入不足，政府會通過舉債解決資金缺口，如果舉債超過一定界限，債務風險就會暴露，如果不能有效控制，就有可能引發債務危機。如果采用了PPP模式，項目投資建設由社會資本方來承擔，只有當使用后政府才會付費或作可行性缺口補貼，這就大大降低了財政的當期支出，從而降低了財政支付的壓力。當然，如果不加控制，過度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會進一步加大。5）化解政府債務規模。政府債務規模受財政收入和GDP規模的約束，如果過大難免會導致債務危機，而適當采用PPP模式，一方面可以有效控制債務規模；另一方面也可以有效化解已有債務規模。例如，對新建項目設施如果采用BOT（建設—經營—移交）方式，就可以預防政府新增債務的增加，而TOT（移交—經營—移交）模式卻可以化解已有的債務規模。當然使用的前提依然是適度而非過度。6）提高公共服務質量。公共服務質量的提高和改善一直是政府頭疼的問題，而PPP模式正是解決這一問題的有效的可行的模式，這也是被稱之為管理模式的出發點所在。記得世界銀行曾對水務領域采用PPP模式作了總結報告，報告指出，上世紀90年代以來，人們一直認為將私人部門引入水務領域，私人部門的最大優勢是其融資能力，實踐表明這是一個錯誤的觀點，而私營部門發揮的最大作用是提高效率和改善了供水的質量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率改善質量。7）減少財政供養人員。財政供養人員比例增加，曾被社會公眾所詬病，隨著社會對公共產品和公共服務的增加，常常通過不斷增加財政供養人員來解決這一問題，而公眾又對日益增加的財政供養人員不滿，這是一對看似難以調和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問題便不成為問題了，因為項目工程建設完成后，其運營管理和維護都由項目公司負責，不需要政府通過增加人力來管理，這就會大大減少財政供養人員。

記者：隨著PPP的逐步推行，企業有哪些機會？應該如何應對，應做好哪些準備？

孫潔：企業面臨的機遇如下：一是PPP模式解決了許多項目的融資困局，使一些傳統模式下無力投資的項目變為可能，這為企業帶來了更多的投資機會。二是采用PPP模式建造、運營的項目，其質量、效益將遠好于傳統項目，因此企業有著穩定的收益。三是企業可以分享項目投資、運營收益，不僅增加了利潤來源，還使得企業的盈利更可持續與穩定。四是為企業完善上下游產業鏈提供機遇。政府部門鼓勵各利益相關方參與融資、供應連同運營，PPP模式也漸漸產生了從項目主體單一職能到復合職能的轉變。采用PPP模式參與基礎設施建設，企業有機會實現投資、建設、運營一體化的產業鏈供應，這對于企業的投資收益甚至未來的發展都有良好的幫助。

企業首先應深入了解PPP模式，區分PPP項目與傳統項目的實施方式，PPP項目是長周期、長回報期、大規模項目，企業應調整好收益預期，將考量重點放在項目的長期性、穩定性和風險可控等方面上；企業要結合自身能力、投資適合自己的PPP項目，不可盲目跟風，衡量自身的權力、義務和收益；企業同時應提升綜合實力，拓寬企業服務領域，發展企業上下游產業鏈結構。

記者：在推行PPP模式的過程中，政府應該注意哪些問題？

孫潔：PPP模式推廣過程中，政府最重要的是要做好角色定位并堅守政府職責，政府要作為統籌者、把控者保證PPP項目的順利實施。政府應注意以下問題：一是政府應作為法律政策支持者。PPP項目內容廣泛，涉及到的法律范圍也比較廣，如環境保護法、土地法、競爭與反壟斷法等。政府需要適時應對實際問題提出一系列的法律保障，來促進PPP項目的推廣。二是政府應做好頂層設計和規則制定。PPP項目的實施必須符合當地發展戰略或當地民生的需求。政府作為頂層設計者將要根據地方發展戰略對PPP項目進行科學的篩選和合理的排序，使得PPP項目不僅僅解決當地政府的經濟壓力，同時要解決當地百姓的需要或提升當地百姓的生活質量和水準。三是政府在選擇合作伙伴時，不要只看到對方的融資能力，更要重視對方對項目的運營管理經驗和能力，這是確保在有限財力的情況下，企業獲得合理回報的關鍵。四是要著力注重監督管理工作。要對不同行業和細分市場的PPP項目監管工作對應確立行之有效的績效考核指標，設立考核標準，創建考核工具及設計監管體系，以推進公共服務PPP項目的質量監管的精益化管理進程，保障PPP項目施工質量和最終提供服務的質量，在最大程度上保障公眾的權益，真正做到采購的物有所值。

記者：現在很多地方在推行PPP項目時只考慮央企國企，怎么解決民企參與的問題？

孫潔：國內推行的PPP項目民營企業參與程度較低，數據顯示，截至2016年8月，財政部兩批PPP項目中民企投資額占比12%。民營企業參與度低下的原因主要分為內部原因和外部原因，內部原因是民營企業自身對于PPP項目的參與積極性不高，追求高風險高收益的短期投資方式導致民企缺少PPP投資意愿，許多民營資本選擇持幣待投的觀望態度，主要還受以下因素影響：PPP立法及配套政策不完善、PPP項目規范性不足、基礎設施建設項目回報率低、合同約定可靠性有待商榷、政策環境不夠穩定等等。外部原因則是由于政府作為項目發起者有固定偏好，民企相較國企具有一些缺陷，比如民企經營管理能力不足、企業規模不夠、PPP項目經驗匱乏等，在一些政策優惠等方面國企民企待遇不平等。結合當下存在的問題，再輔以有力的改革方案，才能為解決民企參與度低的問題，打破國企民企項目投資分化局面提供切實有效的辦法。除此之外，民營企業參與低還有兩個無法繞過的障礙，一是被稱為新官不理舊賬的擔憂；二是融資時間較短的限制。我認為需要在以下幾個方面提高改善力度。

1．大力完善PPP立法及相關配套政策

完善PPP立法有利于保障各方權利，維護各方主體利益，消除各方顧慮，激發投資活力。要完善PPP相關配套政策，讓PPP項目每個流程都有規范的指引，每一處操作都有法律的保障，每一個階段都有監管的把控，有益于減少法律糾紛，塑造PPP平穩健康發展的平臺，提高PPP項目的落地比率，杜絕“假PPP項目”等濫竽充數現象，使PPP規范化、流程化、專業化，樹立起投資者的信心。

2．保證政策的穩定性和可持續性

PPP項目具有多樣性、復雜性和長期性的特點，許多民間資本面對政策風險的擔憂比較多，因此在完善的法律約束和合同約束下保障政策的穩定和可持續性是十分必要的，不能因為長周期內政策的變動或政府管理階層的變動就任意更改已經執行的PPP合同及操作流程，各級政府應該統籌規劃、妥善分工、完備移交、嚴格監管，用于承擔因政策變動帶來的損失，政策風險歸政府部門分擔，維護私有資本的權益，這樣才能保證民營企業無后顧之憂。

3．提高民營企業優惠力度

由于央企、國企有政府背景，其融資等方面有著天然優勢，這對民營企業參與進入形成行業壁壘和擠出效應。PPP項目統一的收益率相較于民企比國企更高的融資成本來說比較低，民營企業失去了投資價值。因此要妥善平衡國企民企間的不平等現象，加大民企的融資及稅收優惠政策，提高民營資本投資積極性。

4．鼓勵民營企業聯合體投標

民營企業單個個體體量較小，無法與央企國企抗衡，但它們也有自己獨特的優勢，追求高效率等，如果幾個民營企業聯合參與政府采用的PPP項目將會充分發揮它們的優勢獲得相應的市場份額。

記者：PPP很多項目的運營周期都在二三十年左右，投資大、回收周期長、利潤分配不明確是現在許多社會資本還處于觀望階段的重要原因，如何調動社會資本的積極性？

孫潔：要想調動社會資本的積極性，就要從社會資本的視角出發分析其核心關注點和其擔憂的核心問題。社會資本考量的重點無非三大點：風險、收益、投資額與回報期，顧慮擔憂的方面主要有：政府契約問題、伙伴關系的平等性、風險分擔機制、利益分配機制、資金短缺問題等。因此應設計合理的項目融資機制滿足社會資本投資的考量要求，建立良好的伙伴關系消除社會資本投資顧慮，輔以更加實惠的回報機制滿足社會資本合理的期許，這樣才能激發社會資本參與活力。具體措施如下：

利用PPP模式建設的南京長江三橋項目于2005年建成

1．建立平等良好的合作伙伴關系

政府方應擺出良好姿態，保證承諾的公信力、責任的擔當力、決策的精準性和合作的公平性。杜絕政府方獨攬大權，影響社會資本方決策的現象；維護項目簽署合同及協議的法律效力，讓政府承諾具有公信力、影響力；對于政策風險及應負的責任要勇于承擔，不可向社會資本方推諉；盡量保障政策的穩定性、決策的精準性和承諾的可持續性，讓PPP項目有良好的運營環境，提高項目落地率。

2．建立合理的風險分擔機制

合理的風險分擔機制能消除社會資本投資的后顧之憂，目前已經基本形成了一些原則和慣例，包括歸責原則、最低成本原則、有效控制原則、風險上限原則和風險收益對等原則等等。一般來說宏觀層面的風險(如政治風險、法律風險等)主要由公共部門承擔，微觀層面的風險(如完工風險、技術風險等)主要由私營部門承擔。各部門應合理針對不同項目細化風險、合理設計風險分擔機制、并嚴格監管執行。嚴格遵守讓最適宜承擔風險的一方來承擔風險這個最基本的原則。

3．設計良好的定價機制與價格調整機制

設計合理的定價機制，平衡政府部門和社會資本的利益分配；設計科學的價格調整機制，減少由于通貨膨脹、利率、匯率波動引起的收益變動，盡量減輕法律政策等變動對項目收益的影響。力爭讓項目達到遵守盈利而不暴利的原則。

4．多渠道提高幫扶力度與優惠政策、創新融資機制

PPP項目多為長周期、資本密集型大規模項目，許多社會資本在資本金規模上不足，很難撬動如此大型的PPP項目，政府可以在多方面為社會資本融資問題提供幫助。一是明確政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼的回報機制安排；二是創新融資機制，規范發展PPP項目資產證券化，加大PPP項目資產證券化的產品種類，解決融資難題、分散風險；三是創新PPP項目實施方式，財政資金補貼和資源補貼相結合，鼓勵社會資本通過對項目運營提高收益，從而減輕政府財政壓力。

記者：PPP項目有哪些風險？如何規避？

孫潔：PPP項目風險具有宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面主要包含政治風險、宏觀經濟風險、法律風險、社會風險和自然風險，政治風險指政府局勢動蕩、資產征用或國有化、公共決策流程不當等問題，宏觀經濟風險是指金融市場疲軟、通貨膨脹波蕩、利率波動、重大經濟事件等方面，法律風險則包含立法變動、稅收變動、行業監管變動等，社會風險是指私人供給缺失、公眾反對等風險，自然風險則是指不可抗力、地質條件、氣候、環境等問題。中觀層面包括設計風險、建造風險、運營風險、收入風險和財務風險，設計風險指項目設計上的失誤，建造風險包括建造技術不足、成本提高、時間拖延等問題，運營風險主要指運營成本或維護成本增加，收入風險包括用戶流量下滑或未能得到追索、產品和服務的價格與需求變化導致的收入不足等問題，財務風險則因收入流和財務成本的套期保值不充足產生。微觀層面包括伙伴關系風險和第三方風險，伙伴關系風險主要包括組織協調不當、權責關系不明、契約關系不明確和違約行為，第三方風險主要指第三方侵權責任。

可以通過以下措施規避風險：一要合理確定風險分擔邊界，風險分擔應遵循這樣的原則：讓最適宜承擔風險的一方來承擔風險。一般來講，風險應由最有影響能力的利益相關方來承擔，風險應由最有預測能力的利益相關方來承擔，風險應由最有承擔能力的利益相關方來承擔，風險應由獲得相應收益的利益相關方承擔。二要做好項目前期的準備工作，嚴格審核項目的實施方案、可行性報告、物有所值評價等資料，嚴格審查項目公司資質，保證項目公司資本金規模與項目實施中資金鏈的完整性。三要建立完善的監督管理職能，建立全效的績效考核標準，確保項目實施過程中每個階段都能規范安全地進行。四要加大力度快速建立PPP立法體系與相關配套政策，保障項目主體的利益，消除投資者的顧慮，減少模糊的法律糾紛。

記者：您認為PPP目前還存在哪些問題？怎么解決？對于未來發展，還應著重解決哪些方面的問題？

孫潔：我認為目前國內PPP發展存在法律體系不完備、真正的民營資本不活躍、咨詢服務水平和質量不高、監督審查職能缺陷等問題。首先要從頂層設計上建立起完善的法律體系，科學規范PPP操作流程；其次要加強對項目可行性及項目公司資質的審查，加強項目的可行性、規范性，提高項目落地比率；再者要提高社會資本投資積極性，因此就要要求政府方做好本職工作，包括完善法律與配套政策、建立平等合作關系、設計合理的風險分擔機制與利益分配機制、擴大合理的財政補貼方式等，要創新融資機制，大力發展PPP資產證券化，提高對社會資本的幫扶政策；然后要加強PPP項目全周期的監督管理與績效評價，多培養專業職能監督管理人才，設計合理的績效評價體系，確保項目各階段順利實施。除了以上問題，在設計利益分配機制時也要注意設計科學準確的價格調整機制，在PPP項目長周期的過程中如何讓通貨膨脹、利率、匯率等變化對項目收益的影響降到最低；同時要著重研究特殊情況下的退出機制，在已經確定項目失去運作能力時如何安全退出，將損失降到最低，順利完成項目交接，這也是要著重探究的問題。

PPP模式是好的，是新形勢下可以動用的一條渠道，國家也在自上而下地大力推動。就PPP前景來說只會更火。目前，急需相關部門出臺更細化的規范文件，防止PPP項目一擁而上，換湯不換藥，反而加重政府債務問題，增加企業投資風險。

漯河市城鄉一體化示范區沙河沿岸綜合整治PPP項目（規劃效果圖）