張立：小城鎮發展：新一輪改革的突破口

張立：小城鎮發展：新一輪改革的突破口

張立，同濟大學建筑與城市規劃學院副教授，國家注冊規劃師

十八屆三中全會后，小城鎮又迎來了新一輪的發展機遇。2015年底，習近平、李克強等最高領導人進一步對特色小鎮和小城鎮建設做出重要批示，要求各地學習浙江經驗，重視特色小鎮和小城鎮建設發展，著眼供給側培育小鎮經濟，以特色小鎮帶動小城鎮全面發展，走出新型的小城鎮之路。

特色小鎮從浙江起步走向全國，成為中央到地方都熱衷填充概念并著力落實的名詞。去年七月，住建部、發改委和財政部三部委聯合發布通知，決定在全國范圍展開特色小鎮培育工作，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的各類型的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。此后，中央部委發出各項指導意見和通知，不斷細化特色小鎮建設的總體要求、具體措施。產業升級、金融創新、歷史文化傳承、扶貧攻堅等任務都被納入到這輪特色小鎮發展的內涵中。政府方面認為，通過特色小鎮的建設，一方面可以促進供給側改革，一方面可以形成示范，為更大范圍的小城鎮發展提供樣板；建設過程中并非單打獨斗，而是需要各條戰線資金、資源和政策的支持。

根據數據，在已經評審認定的127個特色小鎮中，地形分布（平原、丘陵、山區）各占三分之一，區位選擇（大城市近郊、農業地區、遠郊區）也保持基本均衡；功能類型則以旅游型、歷史文化型居多，大致符合多數人對特色小鎮的想象；超過80%的小城鎮在獲評為特色小鎮前已經具有全國重點鎮稱號，環境優美、特色觀旅、歷史文化也是幾個重要稱號；傳統村落占40%，美麗鄉村/宜居村莊占81%，半數擁有PPP項目（政府和社會資本合作），73%有政府購買服務項目。這些數據大致描繪出目前特色小鎮的基本面貌。

我和我的研究團隊在數據分析和實地調研中還發現了一系列問題。例如，從GDP產出來看，各鎮差異較大，東部沿海、大都市周邊地區小城鎮明顯占優；國定資產投資方面，東部沿海地區和內陸中心城市周邊鎮的投資量較大，其他則較少；而民間投資來看，東部沿海中心城市周邊仍較多，中西部則較少。不同指標均反映出特色小鎮同樣在空間格局上的高度不均衡。

更好地帶動就近就地就業是小城鎮和特色小鎮發展的作用之一。數據顯示，特色小鎮有一半以上的就業來自周邊農村人口，最大值超過九成。但與此同時，許多特色小鎮的主導產業尚不是很清晰，主導產業的平均就業貢獻率只有40%。

特色小鎮建設可以進一步激發我們對新型城鎮化模式的新謀劃，思考一種更好的現代化方向。小城鎮的發展也給城鄉規劃提出新的思考空間，即如何擺脫過去那種大拆大建式規劃，更多地轉向與當地現有風貌格局結合、維護、更新的方式。

2015年我組織的全國13省480個村莊7578戶村民的調研數據顯示，有超過七成的受訪者認為農村是理想的居住地，但希望下一代居住在農村的比例則發生反轉，只有12%。而綜合各省農民工的調查顯示，選擇老家所在集鎮和縣城作為理想居住地和現實居住地的均超過四成。這一組結構上的矛盾，既讓中國的城鎮化有巨大的（小城鎮）市場潛力，又給我們提出了許多挑戰，例如小城鎮交通網、居住職能、商業和公共服務的完善等。這些需要土地和財稅制度的改革、行政區劃制度的優化、獎勵機制等配套措施，需要上下相結合以激發鄉鎮發展的積極性。

關于近年來“鎮改市”這一行政區劃制度改革，我認為，像珠三角和長三角某些幾十萬（甚至于近百萬）人口的鎮，和同等規模的縣和地級市中心區相比，雖然經濟足夠強大、市場足夠繁榮，但其建設水平、管理水平、公共服務水平，還是有很大差距。鎮級的管理模式和縣（市）級是不一樣的，一座城市的管理體系非常完整，但是到鎮層面其實則很不完備，除了有限的鎮政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城鎮增長到一定經濟和人口規模以后，需要機制改革來完善管理權限，如果沒有“鎮改市”一類的改革，很多小城鎮發展到一定階段就會面臨瓶頸，制約其發展水平和能力的提升。

總而言之，小城鎮是農業經濟的中心，是城市化人口的蓄水池，是城鄉溝通的橋梁，是新一輪城鎮化質量提升的關鍵載體。小城鎮還是“三農”政策落地的支點，是緩解農村“三留”問題的突破口；以特色小鎮政策為起點的新一輪小城鎮建設可能為整個供給側改革釋放龐大內需和勢能，更可能是繼1980年代改革開放之后新一輪制度改革的起點。