PPP模式，如何才能開花結果

文 / 本刊記者 翟姝雯

PPP模式，如何才能開花結果

文 / 本刊記者 翟姝雯

采用PPP模式建設的連接寧績、寧千等高速的寧國互通立交

近年來，“PPP項目”越來越多地成為地方政府在發展基礎設施建設時的選擇。2016年年初，全國至少有9個省公布了重點項目投資計劃，總規模超過14萬億元。其中，陜西、江西、江蘇、河南、福建投資規模均超過1萬億。

“PPP模式”，簡單來說，就是政府與私人組織之間合作建設城市基礎設施項目。

地方政府為啥越來越熱衷于“PPP”？據專家解讀，這背后的原因之一就是地方政府的債務越來越高，很難再去靠傳統的模式去融資，出錢興建基礎設施。

中國經濟如今處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期、刺激政策消化期的三期疊加階段，經濟方面震蕩筑底、金融方面緊縮整固、產業彼此之間又處在博弈孵化的階段。而地方政府過多依賴傳統的投資模式，導致政府債務規模較高。

據統計，截至2015年年底，全國地方政府的負債率已經高達86%。以前政府在城市興建基礎設施，多采用BT(建設—移交)融資模式，但后續的經營不善等弊端，導致多地的商業銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，造成地方急缺建設資金，因此，PPP模式如今愈發受到政府歡迎。

“PPP”是國家供給側改革措施中的重要一項。PPP項目讓地方政府的債務結構發生變化，不僅僅是融資手段，應該放在供給側結構性改革的環境下，從國家簡政放權、地方經濟健康、財政增收的角度去看待，PPP具有很高的戰略性考慮。

雖然PPP項目如今很受地方政府的“熱寵”，也讓很多社會資本歡迎，但它并非社會資本的盛宴，更不是地方政府的“提款機”。

利益共享、風險共擔是PPP模式最為顯著的特征，這也是政府、項目公司、消費者較為推崇的合作模式。相對于傳統的BT模式，政府從原有債務方轉變為權益方，而且政府往往以非現金形式出資，其在態度上必然更加積極，行政資源會更加向項目傾斜，以保證項目穩定的現金流。近些年，PPP模式憑借與生俱來的優勢和中央政策、措施的實踐，逐漸成為落實國家戰略的重要工具。但是同時，PPP也是個新東西，怎么做，如何做，政府一引導，下面“緊鑼密鼓”地緊跟其后，不論大小項目，全由PPP承包起來。而PPP模式的真正優勢，有沒有發揮出來？其中還是有許多可以進步的地方，需要不斷摸索。

貴都高速公路由中交路建投資建設，總投資90億，開創了高速公路PPP投資先河

PPP之于BT有何不同？

PPP是英文 “Public—Private—Partnership”的縮寫。Public：公眾的，大眾的。Private：私人的，私有的。Partnership：合伙關系。組合在一起簡稱PPP，是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的公私合作模式。事實上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等；一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發、共同承擔風險、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營方式。特點是以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

通常情況下，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并配合“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，項目以交通基礎設施、醫療等為主。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build-Transfer的英文縮寫，意思是“建設—移交”。

BT變PPP，為什么？

在中國，BT模式是對BOT模式（建設—經營—移交）的變換，指項目管理公司總承包后墊資進行建設，建設驗收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務、項目全壽命期的效率不高、項目的成本高于一般傳統模式10%～20%等原因，財政部發布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業吃了苦頭，以致如今對PPP模式也產生了警惕心理。BT模式被叫停，到底是模式不行，還是實施得不行？如今的PPP模式是否能吸取BT的前車之鑒，把這個模式的優勢充分發揮出來做好呢？

PPP模式的優勢之處如何展現？

首先，PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。其次，項目的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。除此之外，PPP還可以使民營資本更多地參與到項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，以提高效率，同時降低民營企業的投資風險。這也正是BT、BOT等項目融資模式所欠缺的。

實際上，旅游業是我國最早引入PPP模式的行業。廣東的白天鵝賓館就在我國第一批BOT項目之列。后來，PPP模式的應用似乎沒有引起旅游業界的足夠關注。在PPP模式風起云涌的今天，旅游業界應該思考如何應用PPP模式促進行業發展。不妨繼續以旅游景區項目開發為突破口，充分發揮PPP模式的作用。

PPP模式適用于那些規模較大、需求穩定、長期合同關系較清楚的項目，如供水、供電、通信、建橋修路、醫院以及城市基礎設施的建設。社會資本通過參與，對服務收費或者向用戶收費，獲得10年以上甚至更長時間的收益。

PPP模式的一個典型做法是政府與私人部門共同組成特殊目的機構，簡稱SPV，針對待定項目或資產，與政府簽訂特許經營合同，并由SPV負責項目設計、融資、建設、運行，待特許經營期滿后，SVP終結并將項目移交給政府。

總而言之，作為一種項目建設模式，PPP自身有兩個強大的優勢：1）在政府預算不足的時候，作為一種基建融資手段，比如北京地鐵4號線。2）給民營資本打開參與大型基建項目的入口，激勵民資投入。根據財政部的數據，截至2016年11月30日，中國總計入庫PPP項目有10828個，入庫項目金額129598．67億元。在中國經濟轉型邁入深水區的時候，PPP市場一片火熱。

國外PPP模式發展歷程及現狀

PPP模式從1982年在英國開始實行，全世界各國的模式都有所不同，但共同點是推進起來比較困難。難度主要體現在經濟、區域、政府三個方面。

1992年英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；而且PPP模式下的項目20%未按期完成的拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。

按照英國的經驗，適用于PPP模式的工程包括：交通、衛生、公共安全、國防、教育、公共不動產管理等各個方面。1994年，智利是在為了平衡基礎設施投資和公用事業的背景下，引進了PPP模式的。其結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上，至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，列入2004年—2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招標項目，總投資130．67億雷亞爾。

根據國際數據顯示，1985—2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領先地位，大約占全球PPP名義價值的45．6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24．2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者合計占11．4%。美國和加拿大所占的份額分別是8．8%、5．8%，非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4．1%。從國際數據顯示可以看出，發達國際的PPP基礎設施項目完善程度遠高于發展中國家，這也是我們要大力推廣PPP的原因，在穩增長成為主旋律的今天，PPP自然是理想中的穩增長利器。

“豫東第一橋”商丘市G105鄭莊互通立交及引線工程，由中建七局和商丘市政府共同投資建設，總投資5.035億元，2015年9月建成通車

國際PPP項目中的契約精神

與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優點：公共部門和私人部門可以發揮各自優勢，充分利用有限資源，建立長期合作關系實現共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節約管理成本和資金成本，提高建設和運營效率；提升基礎設施建設和服務水平。但PPP模式又是一個十分復雜的系統工程，參與者眾多，組織結構和形式非常復雜，需要牽頭人有很高的協調組織能力。同時PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數據和資料以識別項目各階段的風險，對風險分擔機制要求很高。從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風險共擔和利益共享。

中國政府的合作意識、誠信精神是PPP成功的重要支柱

PPP中的風險共擔和利益共享大家普遍比較熟悉，但是契約精神卻是最難掌控的。所謂契約精神，是指商品經濟所派生的契約關系及其內在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可依章辦事。

中國地方政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出的執行力弱、缺乏契約精神是頭等問題?！昂贤菑埣垼炌觌S時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環境。

中國PPP推進步子要穩、膽子要大

在傳統的地方政府融資平臺遭遇瓶頸，地方政府過度依賴傳統的投資方式，過多涉入規劃、融資、建設、運營等方面，帶來了政府債務規模較高、公共產品供給效率低等情況的背景下，下大力氣解決土地財政難以為繼，靠土地出讓救急的困境，隨之預算限制也可以緩解，改善銀行削減項目貸款，之前的BT融資模式由于后期經營不善帶來的弊端。多地商業銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，至此，飽受詬病的BT模式隱沒，優點多多的PPP嶄露頭角。

現在的PPP模式不增加地方政府債務，有利于緩解地方債務壓力，還可節省政府的投資，可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府系統性風險。PPP模式借助這些資本的專業和創新，來提高公共產品的供給效率和工程質量，政府讓渡一部分公共資源，從而節約投資成本。節省財政支出或解決地方的存量債務。最重要的是能將民營企業更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，較好地保障國家與民企各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有一定的現實意義。

PPP在未來的鄭州

2016年4月8日，鄭州市“政府與社會資本合作”（PPP）項目推介暨簽約儀式在國際會展中心舉行，標志著鄭州PPP模式全面啟動實施。首批發布的32個PPP模式項目，總投資1126．1億元。鄭州市推廣運用PPP模式的步驟是：2015年—2016年選取軌道交通、供水、污水處理等收費定價制度透明、有穩定現金流、市場化程度高的項目進行試點探索，初步建立政府與社會資本合作的制度體系；2017年實現智慧城市、體育、醫療、養老服務設施等適宜社會資本參與領域的“全覆蓋”，形成運轉流暢的投資、建設、運營市場化體系和投資、補貼、價格等政策要素協同機制；2018年建立完善的政府和社會資本合作制度體系，構建形成多元化、多層面、多渠道的“政府與社會資本合作”新格局，實現經濟效益和社會效益的“雙躍升”。

由PPP風險承擔探究其局限性

PPP與其他模式不同點也在于新的風險承擔劃分，想了解PPP的風險分擔問題首先要搞明白PPP的融資模式。PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次和類型的利益及責任的分歧。只有政府與私人企業形成互相合作的機制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項目目標。

PPP模式的基本結構是，政府通過政府采購的形式與特殊目標公司簽訂特許合同，由特殊目標公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保，而是向接待機構承諾按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關費用，這個協議使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。由于協議內容的不同，PPP的實施形式也有很多。一種極端形式是，私人部門提供幾乎所有資金，承擔工程帶來的主要風險，如建筑成本風險、延期風險以及由項目收益率的下降和比預期更高的運營成本所帶來的風險。另一種極端形式是，私人部門只是設計建設一個被許多參數先定好了的項目，并且只對其中某一固定的收入進行運營。較為普遍的情況是，私人承包承擔設計建設的風險以及延期風險，但是政府承諾的收益足以彌補工程競價成本的運營成本。

中國為何要推廣PPP？

PPP模式不同于傳統的承包做法。傳統的承包做法是讓私人部門來運營一個曾經為公共部門運營的項目。在這種情況下，私人部門沒有提供任何資本，也沒有任何責任和控制權的轉移。PPP也不是完全的私有化，在私有化的情況下，除去一些必要的規制外，是不需要政府的，或者政府在項目中的重要性應該是最小化的。而在大多數PPP項目中，政府一般都扮演著重要的角色。

在過去的20年里，所有的工業國家都面臨著對公共服務需求的增長和巨大的財政壓力。雖然政府財政資金的缺乏是PPP模式出現的主要原因，但是PPP不意味著從私人部門融資。PPP最主要的目的是為納稅人實現“貨幣的價值”，或者說提高資金的使用效率。PPP能夠通過許多途徑來使納稅人的“貨幣”更有價值。首先，私人部門再設計、建設、運營和維護一個項目時通常更有效率，能夠按時按質完成，并且更容易創新。其次，伙伴關系能使私人部門和公共部門各司所長，私人部門合作者通常會關聯到經濟中的相關項目，從而實現規模經濟效應。然后能夠使項目準確地為公眾提供其真正所需要的服務，由于投入了資金，私人參與者能保證項目在經濟上的有效性，而政府則為保證公眾利益而服務。

簡而言之，PPP模式的最大特點還在于將私人部門引入到了公共領域，從而提高公共設施服務的效率和效益，避免了公共基礎設施項目建設超額投資、工期拖延、服務質量差等弊端。同時，項目建設與經營的部分風險由特殊目標公司承擔，分散了政府的投資風險。適當組織PPP還能夠使政府得到更好的財政控制。利用私營合作者所擁有的專門技能，通過PPP部門在傳統的政府領域發揮比原來更好的公共基礎設施效益。另外，從宏觀的角度看，PPP通過讓私人部門在傳統的政府領域發揮比原來更為重要的角色，刺激了經濟活動。PPP也使得在一個市場中獲得的經驗和技巧能夠為其他市場所共享，提高了市場運作率，為經濟的長期發展提供了動力。

PPP的現實優缺點

目前PPP存在的主要風險通常是政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、運營風險。項目在實施過程中由于政府正常的變化而影響項目的盈利能力的情況時有發生，為使政策風險最小化，就得要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該具有透明性、公開、公正性，不應該出現官僚主義現象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。

其實PPP項目失敗的原因主要歸結于法律法規與合同環境不夠公開透明，政府政策的不連續性，變化過于頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防范。因此，當政策缺乏一定穩定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒于此，有些地方政府出臺了有關法規，為基礎設施特許權經營的規范操作提供了一定的法律法規保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，這在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。

局限性導致PPP項目推進較慢

追根究底，PPP模式的局限性還是在于社會資本較少，除了政府的原因之外，作為第三方專業服務機構也有一定的責任。為了幫助甲方規避風險，本著對業主負責的初衷，在替甲方篩選PPP合作的時候也有點變本加厲的味道，傾向于謹慎、從嚴，進一步加重了社會資本參與面過窄的問題。

為何PPP獨愛央企、國企？

首先看PPP的運營模式，總結三條，一是純社會資本運營，政府不管。二是政府差額補足，PPP運營過程中賺不到投資資本，政府實行差額補足。三是純政府購買服務。目前施行最多的是第三個，純政府購買項目，投資大、時間長，而這個情況，政府的選擇大多是與大型央企、國企合作。國企央企的財力、資歷都讓其放心。

其次，財政風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求助法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用失敗?，F代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財政風險。私營合作方可能無法承擔此類風險，如果債務由公司公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公司部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。

合作條件太苛刻，篩選過后所剩無幾

國務院和國家發改委、財政部等部門出臺了多項政策規范PPP市場，看似政策創新走得快，實則是增加了限制性條件，反而可能導致能參與進來的企業越來越少。記者采訪的某中字頭企業代表講道，民營企業無法直接參與主要原因是需借助銀行進行融資。銀行融資是參照項目是否入了省級PPP項目庫里，入庫的默認為項目合法、項目財政承受能力達到水平，銀行才愿意給予融資。PPP項目在政府立項之后，入省級項目庫有3個條件，一是項目財政承受能力評價；二是科研立項的科研報告；三是企業償還能力的評價。把這三個評價做好之后才有資格入省級3P項目庫。

而真正的閑散資本想直接參與到PPP項目庫很難，從這點上，一扇大門就關了一半。加上PPP是個比較新的事物，很多合作事項大家沒有經歷過，政府沒有放開的領域社會資本參與度低，比如，在軌道交通、市政工程、片區開發等領域，過去未對民營資本開放，再加上投資金額大、投資周期長，國有企業占主導地位，地方政府難免對風險顧慮過多。反觀民營資本，感興趣的、想做的資金不夠，資金、資歷夠的又無此方面經驗，對于PPP一知半解，不敢貿然前行。還有很重要一點是對政府誠信履約的信心不足，PPP項目多為大型公共基礎設施建設或公共事務管理，建設成本高、前期投資大、建設周期長、回報周期長，需從一定期限運營獲取收益或分期付款來回報投資，期間政府換屆或者政策變化都會增加運行風險。

目前社會資本參與的多半是小額、小項目，例如修路、建水廠等，這些會考慮給民營企業，但是民營企業也會核算是否值得投資，小項目戰線長利潤低讓民營散資一直張望，不想下手。現在社會上的閑散資本想直接參與3P項目確實很難，就算參與也不能直接參與，要通過銀行融資，銀行信托入貸資金，屬于間接參與，政府一般不會考慮把大項目給閑散社會資本來做。故政府與國企央企間的“左手掏右手”關系日漸形成，這背離了政策的目標，PPP前行的道路還需努力。

社會資本如何參與PPP？

民企參與PPP：他們都說了什么？

民營企業家們大多數觀點一致：“我們大都看得很清楚，我們也和那些大國企央企競爭不過。”

隨著制度政策的不斷完善，相關部門的大力推動，民營企業參與PPP的領域、范圍進一步拓展，投資力度也不斷加大。一大批民營企業活躍在PPP市場上，參與的領域從最初的市政、公共交通等延伸到了新能源、電力、水利、石油天然氣、旅游、環境保護、生態建設等。隨著民營企業的發展壯大，投資能力也不斷增加，民營企業參與PPP項目建設的規模從最初的幾百萬元、幾千萬元逐步上升到現在的百億級。但也有一部分民營企業投資者認為，不應該把辛苦積累起來的一點資本投到需要十幾甚至二十多年回收期的項目中去，期間政府政策可能會發生變化，加之大型3P項目參與不進去，小額投資項目收益又十分有限，所以只能管好自己的錢袋子持觀望態度。還要一部分民營企業對PPP模式十分感興趣，想參與其中，可實力不足，參與過程充滿坎坷，限制頗多，也只能望而卻步。

比如，國信招標集團股份有限公司副總裁王勝從實際遭遇中總結出民企在參與PPP中受到的阻礙：首先是從資格條件上受到限制；其次是從評標辦法上不利于民企參與公平競爭。那么，何為在資格條件上受到限制？例如，有些地方進行PPP招投標的時候，對投標人的資質、業績、注冊資金、企業凈資產、企業規模要求過高，還設置有苛刻的附加條件，比如投標保證金和履約保證金的金額。

王勝曾舉例道，南方某省一個1000億噸的垃圾焚燒項目，需要5日內交出一個億的履約保證金?！捌鋵嵚募s保證金是應該在確定了投資人之后才收取的，把這個作為參與招投標的資格條件很不合理，何況金額這么大，小的民營企業看到這樣的情況都嚇跑了。”王勝直言。他還曾遇到在某縣參與一個6000萬元的項目時，被要求交3000萬元的投標保證金的情況，他認為，這種做法實際上就是把大部分有意愿參與投標的民企擋在門外。

PPP需要民間散資參與

但中央的本意不是要排擠民企，恰恰相反，政府希望借PPP創新出一種能激發民間資本活力的模式。運行初期出現這樣那樣的問題很正常，只要正視問題就一定能解決好。PPP需要進一步法治化、規范化，不大膽地走出第一步就不會有后面的改革，不能因噎廢食，要相信政府。大可不必太悲觀，畢竟真正落地的項目很少，不管國有企業還是私營企業，都不是好糊弄的，都會有各種測算分析。大型基礎設施PPP項目，民企在前端參與雖然較少，但在后端的實施階段，對各類生產要素的配置起到了不可替代的作用，從人口就業到鋼鐵水泥及各類機電產品的生產，無不涌現出大量民企的參與，這對化解當前經濟向上乏力起到了很好的助推作用?？煽氐?P不失為保增長的一種較好的建設模式。

首先，PPP模式進入中國想要持續良好的發展主要任務還是讓PPP項目社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩定與可持續性，降低社會資本在PPP項目中實現目標利潤的風險。以此為基點，政府可以給予企業相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保等，以給予企業沿線土地有限開發權等政策讓企業獲得相應利潤。所以面對PPP，民營企業選對項目，量體裁衣是關鍵。

其次，通過創新融資克服民企資金不夠的短板。龍元建設集團副董事長賴朝暉就以自身經驗舉例道：“在2011年試水BT的時候，我們公司不是完全用企業自有資金投入，而是設立了基金，用基金的方式參與兩道融資，即資本金的融資和項目公司的融資，使得民營企業資本金規模比較小的這個短板，能夠稍微得到一點彌補?！?/p>

再次，要培養團隊的研究能力并廣泛參與合作。通過與運營機構、金融機構、大型央企、設計院等機構合作，提高抱團參與招投標的能力。發揮民企決策更加靈活快速的優勢。緊急事項一天內決策，市場信息三天內有反饋意見，重點項目一周內出方案，投標準備時間壓縮再壓縮。

福州海峽奧體中心總投資約36億，由中建海峽公司采用PPP模式建造，2015年年底竣工投入使用

中國式PPP落地要防止幾大弊端

地方政府切勿一哄而上

上世紀80年代，中國便在一些基礎設施領域以PPP模式吸收外商投資，不過由于觸動了一些原有壟斷行業的利益，并未獲得預期效果。2008年隨著4萬億刺激計劃的出臺，PPP模式更是走入低谷?，F在社會資本再次摩拳擦掌仍然需要睜大眼睛。目前PPP模式由中央力推，地方熱捧，呈火熱局面。從政府方面來看，作為依靠公私合作來開發和管理項目的一種模式，PPP優勢明顯，但其中的隱憂也不得不引起注意。PPP項目需要建設規劃、土地、環保、水務、發改委等部門審批，過程繁瑣，復雜的審批過程增加財務負擔。從合作者參與者的角度去看，一是期限長，多數為10年以上，期間存在政府換屆問題。二是PPP項目落地周期長、進展慢、效率低。三是短平快的項目，走了PPP模式反倒拉長了政府還款周期，加大了政府的財政支出。尤其各地方政府需要注意，不要蜂擁而上，個別小的項目沒必要走PPP模式，為了PPP模式而走PPP模式，往往不能緩解政府壓力，取得好的成績，反而會適得其反。

吸引社會資本，仍然是難題

從河南省推出的近萬億PPP項目中，記者觀察到，其中涉及到教育、醫療、養老、體育、社會保障類的PPP項目投資規模均比較小，甚至社會保障類的PPP項目只有一個，投資額僅為1．5億元。這多少有些嘗試與探索的意味。

事實上，PPP項目擴容，從全國層面看，在教育、醫療、養老、文化、體育、社會保障等社會類經濟基礎設施領域的推廣仍處于起步探索階段。這是政府的一項創新嘗試。把PPP項目的付費方式在傳統的使用者付費基礎上，增加了政府付費、使用者付費與政府付費的混合方式，使PPP項目的應用領域由傳統的高速公路、能源等經濟類基礎設施進一步拓展。

必須推動社會資本參與其中

中央推進PPP的目的是推動國家治理能力現代化，因此才要推動社會資本積極參與城鄉建設和發展。榮邦瑞明城市中國研究院執行院長李偉指出：“要真正加快PPP市場發展大繁榮，膽子要大，步子要穩，寬進嚴管，抓緊時間大幅度擴大社會資本參與面。建議地方政府選擇項目合作伙伴時，要給社會資本留下足夠的空間，不能超前規定、謹慎固守?！?/p>

目前一些政策對擴大社會資本參與面是有利的，但政策作用沒有充分發揮出來。一是2005年和2010年國務院兩次發布“非公36條”，二是國家嚴禁地方政府在采購招標中設定苛刻條件。但是并未落實“非公36條”，在實際操作中變相或非明文規定設置的障礙現象普遍存在。首先要改變地方政府在PPP實踐中排斥民營資本的做法，要給個人和中小企業機構更多的機會，只要在資金實力、專業團隊和優秀的工作方案等某一方面具備一定的能力或條件，就可以引進來，只有這些資本都參與， PPP市場才能真正繁榮起來。

PPP何去何從

傳統的BT模式（建設—移交）很大程度上已淪為地方政府的融資工具。財政部人士明確表示，PPP模式要避免重蹈BT的覆輒。首先，地方政府切勿一哄而上，如像此前那樣，把投融資平臺用到“極致”，不僅無助緩解地方債務風險，還可能帶來新一輪危機。其次，要警惕單獨夸大融資功能，PPP模式不僅是融資工具，更是一種新的管理方式，對政府的管理能力也提出了新的挑戰。再者說，舊的政府融資平臺沒有控制住，卻又增添新的弊端，新舊平臺可能再次引發地方政府性債務規模的膨脹，帶來新的風險隱患。

目前PPP的熱度儼然就像當年的地方債，當時也被地方政府認為是萬能的，但如今已經飽受詬病。那么，期望PPP模式既能化解地方債風險，又能提高城鎮化率，顯然不能樂觀太早。要知道PPP不僅止于交易環節，它的模式是一種合作伙伴關系，基于共同的目標追求，以最少的資源，實現最多的產品或服務。它的突出點在于不只是融資模式，融資只是PPP的目的之一，并不是全部，更應側重利用民營部分的生產管理技術和先進制度來運行。此外PPP還是一個多目標任務，以社會綜合效益最大化為導向的存在，拿類似模式的BT為例，如果說BT是分期付款的政府采購模式，融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長期合作模式，所以，在中國大規模應用的BT模式，雖有PPP的形式，卻未體現PPP的精髓，本質上來說只是一種融資模式，還要摸索經驗，穩健發展。

其實，對PPP也不必大喊“狼來了”，雖說在中國境內PPP對民營企業在一些大型綜合基礎建設項目上的競爭帶來沖擊，但是對于國企在海外市場拓展上卻有非常好的幫助。需要用到PPP方式的項目一般都是一些大型的需要長期堅持才有回饋的項目，這樣的項目基本上也只有央企、國企有此等實力，民營企業基本上不會也不愿意染指這些項目，故也不會有受到什么排擠之說了。PPP模式的背景，是國家在政府投資拉動經濟增長乏力的前提下，讓政府的基建投資帶動民營資本的參與，一起努力促使經濟繁榮。 初衷與方向是沒有問題的，這是城鎮化建設的變種，比盲目的投資造成產能過剩好很多。 PPP的核心是改善投資環境，商業性有盈利部分是社會資本投入的動力，沒有社會資本參與，PPP難有較大投入。這個分寸，應該交給第三方來運作和監管，如此，會減少文章中說的弊端發生的幾率。

PPP理論上是好的，只是現實中絕大部分還都是已經被叫停的BT的變種，這些問題不可回避。目前政府搞建設的可用項目比較少，現在國家導向在PPP模式上，沒有其他可用的模式。這種情況下爭得PPP項目越多，政績、利益就越多，但泛濫的結果是失控的，還需量力而行，不要把PPP模式演變成當年的BT模式。另外，不僅僅要考慮經濟效益，還要考慮社會效益，最終PPP模式還是利大于弊，將會成為一種趨勢。政府和社會資本如何才能更好地使PPP項目落地呢？目前答案是，還需要在探索中前行！社會資本與政府一定要根據不同項目找出PPP模式的建設要點，雙方秉承著誠信的態度“聯手”，共同為供給側改革出力。