農村居民點土地發展權流轉制度設計

賀佳　徐田田

摘要 在對農村居民點土地發展權概念、歸屬等內容進行分析的基礎上，將農村居民點土地發展權按照實物發展權和虛擬發展權配置，并從流轉平臺、流轉主體、流轉方式和配套政策等方面，較為完整地提出了農村居民點土地發展權流轉制度設計思路。

關鍵詞 農村居民點；土地發展權；流轉制度

中圖分類號 S29；F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）01-0183-04

Design of Land Development Right for Rural Residential Land

HE Jia1，XU Tiantian2

（1.China International Engineering Consulting Corporation， Beijing 100048；2.Country Garden （Henan） Co.Ltd.，Zhengzhou，Henan 450000）

Abstract Based on the analysis of concept and belonging of land development right， the paper designed the entitative and indicative distribution of land development right， a complete transferring institution design of land development right of rural residential land was propesed from aspects of transfer platform， transfer subject， transfer mode and supporting policies.

Key words Rural residential land；Land development right；Transfer system

改革開放以來，我國城鎮化取得了巨大成就，城鎮化率由1978年17.92%上升到2015年56.10%。在這一巨大成績的背后，是以“征地—土地儲備—抵押融資”為特點的城市發展模式為支撐的。在這一模式中，政府壟斷土地一級市場，獲得了大部分土地增值收益，而農村地區卻未能享受到土地紅利，造成城市土地蔓延及農村土地閑置、浪費等現象，而這些問題的本質在于政府割裂了土地市場，阻礙了農村集體建設用地土地發展權價值的實現。所以要實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地、同權、同價”，構建城鄉統一的建設用地市場，必須考慮城鄉對等的土地發展權問題[1]。因此，如何實現農村集體建設用地發展權流轉就顯得尤為重要。

近些年，國內不少學者對土地發展權的概念[2]、內涵[3]、歸屬[4-5]、配置[6]和流轉[7]等內容進行了大量的理論分析，對農地發展權研究較多，而關于農村居民點發展權的研究較少，部分學者進行了初步研究。諸培新等[8]運用委托-代理理論對農村集體建設用地發展權配置模式進行分析，得出我國農村集體建設用地發展權配置方式正從壟斷模式向共享模式轉變。任中秀[9]從法理層面分析指出農村居民點發展權應當確立為獨立的發展權。這些研究對深入理解農村居民點發展權提供了一定的理論基礎，但未構建完整的流轉制度框架。隨著“農村居民點整治”和“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的逐漸成熟，農村居民點土地發展權制度的建立就顯得尤為迫切。賦予農村居民點土地發展權，有利于農民獲得農村居民點土地的增值收益，保障農民行使居住選擇權。建立農村居民點土地發展權配置及流轉制度，有利于土地資源跨區域優化利用，是我國城鄉建設用地的統籌利用和保障農民的權益的重要措施。筆者在分析農村居民點土地發展權概念、歸屬的基礎上，對農村居民點土地發展權的配置和流轉進行探討，提出農村居民點土地發展權流轉制度的構想。

1 農村居民點土地發展權理論分析

1.1 農村居民點土地發展權內涵

土地發展權是指改變土地現狀用途或提高建設用地強度等利用方式，進行非農建設開發的權利[10]。王萬茂等[11]將土地發展權分為農地發展權和市地發展權。該研究的農村居民點土地發展權屬于建設用地發展權或市地發展權，來自于對土地發展權概念的引申，即指改變農村居民點現狀用途或提高農村居民點開發利用強度的權利，是一種從農村居民點所有權中分離出來的具有獨立性和可移轉性的財產權。改變農村居民點現狀用途主要是指將農村居民點的現狀用途轉變為更高價值用途的權利，如將農村居民點用地轉變為住宅用地或商業用地；提高農村居民點開發利用強度指在不改變農村居民點現狀用途的情況下，通過提高土地的容積率、建筑密度來提高開發投入程度的權利，如鄉村改造

市地整治等。

根據國家第二次土地調查數據，我國現有農村居民點用地16.4萬km2，農村人均居民點用地185 m2，遠大于國家規定的人均150 m2的標準。所以，我國農村居民點具有很大的挖潛空間。法定人均面積內直接滿足農村居民基本生產、生活用地的土地發展權，是農戶可以直接進行開發利用的，稱為實物發展權；而法定面積外的部分，農戶不允許直接利用，但可以通過土地整治、增加掛鉤等政策以虛擬指標流轉的土地發展權，稱為虛擬發展權。

1.2 農村居民點土地發展權的歸屬

在農村居民點合理配置土地發展權，明晰土地發展權的歸屬是重要前提。目前我國關于土地發展權歸屬的研究主要有3種觀點：漲價歸私[12]、漲價歸公[4]和公私兼顧論[5]。根據我國現有的土地制度，單一地把土地發展權界定給國家或者土地所有者均是不合理的。土地發展權涉及到的利益主體主要有3個：國家、土地所有者（私人）和非土地所有者的其他相關利益者。因此，從理論上來說，土地發展權的歸屬有7種形式：①屬于國家；②屬于土地所有者（私人）；③屬于其他相關利益者；④屬于國家和土地所有者（私人）；⑤屬于土地所有者（私人）和其他相關利益者；⑥屬于國家和其他相關利益者；⑦屬于國家、土地所有者（私人）和其他利益相關者。

我國農村居民點土地發展權的分配屬于第⑦種情況。首先，土地所有者（農村集體經濟組織及集體成員）擁有土地所有權，是土地發展權的直接權利人，理應參與分配土地發展權，且應當擁有發展權價值的大部分比例。其次，農村居民點發展權實現的過程中涉及到國家及其他利益主體（建設投資者、中介方等），在農村居民點土地發展權產生和轉移中付出了成本，因此國家及非土地所有者的其他利益主體也應當參與土地發展權分配。據此，現階段我國農村居民點土地發展權的利益分配在國家、土地所有者（村集體和農民），其他利益相關者（投資建設者、中介方）之間進行。

1.3 農村居民點土地發展權的配置

我國農村居民點土地發展權的配置包括實物發展權的配置和虛擬發展權的配置。實物發展權配置是指以滿足農民基本住房和生活需求為基準，各地按照一定的農村居民點人均面積標準進行配置。在標準設置時要考慮區位、地形、住宅形式、人均耕地面積、風俗習慣等因素。一般山地區域的人均農村居民點面積大于平原地區；農村腹地的農村居民點面積要大于城鄉結合部；以平房為主要住宅形式的農村居民點用地要大于以樓房為住宅形式的農村居民點用地；人均耕地面積較大區域的農村居民點用地較大。

農村居民點虛擬發展權的配置是指對按人均標準分配后剩余農村居民點用地發展權的配置。首先要根據區域內農村居民點人均面積標準和農村戶籍人口規模測算出農村居民點實物發展權配置量；然后依據區域內土地調查數據和土地變更數據，對區域內農村居民點發展權總量進行測算；最后用農村居民點發展權總量減去農村居民點實物發展權配置量，求得農村居民點虛擬發展權量。

當確定農村居民點虛擬發展權總量之后，就應當將發展權自上而下進行分配。農村居民點虛擬發展權可以通過交易實現其價值，其分配關系到各地區的發展和社會公平，所以不能單純地將虛擬發展權總量按照區域個數進行均等分配。要遵循兼顧公平和效率、注重綜合效益和動靜態相結合原則，對土地發展權進行配置。農村居民點土地發展權配置思路設計見圖1。首先要以實現公平為前提。土地發展權配置是土地收益的調節器，配置土地發展權是為了對發展受限制區域進行補償，實現區域之間土地收益的平衡。因此，土地發展權的配置必將是以公平為目標，通過再分配和轉移等實現公平。其次要以提高綜合效益為目標。農村居民點虛擬發展權的分配應當是在充分考慮區域社會、經濟、環境效益的基礎上進行分配。通過農村居民點虛擬發展權的配置和轉移能夠使土地資源的配置從效率低的發送區轉移到效率高的接收區，發送區的發展權得到資金補償，以彌補區域發展資金的匱乏；接收區得到發展權的支持，進一步促進區域的快速發展。最后要堅持靜態和動態配置相結合。土地發展權是一個動態權利，包含靜 態配置和動態配置。農村居民點土地虛擬發展權的配置量化之后，應當在一定時期（土地利用規劃期）內根據現實需要進行更新。隨著農村居民點發展權交易的進行，農村居民點虛擬發展權的配置量會越來越少，所以要不斷完成對農村居民點虛擬發展權的配置更新。

2 農村居民點土地發展權流轉的實踐

近些年我國也進行了一些農村居民點土地發展權移轉和交易的嘗試，最典型的就是“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。

土地發展權轉移是指將一塊土地（發送區）的開發可能性或開發潛力全部或部分轉移到另一塊土地（接收區）上[13]。發送區是土地發展權的供給方，一般為農地、開放空間、歷史古跡或其他對區域發展極其寶貴的土地資源，為了避免被破壞或侵占，這些資源往往被規劃嚴格限定了開發密度和強度，但同時這些土地上也被賦予一定量的土地發展權，其土地所有者可以通過出售發展權來獲得對潛在開發損失的補償；接收區是土地發展權的需求方，一般是靠近商業、工業、交通及其他城市公共設施等已開發土地或規劃為適合開發的區域，該區土地所有者若想突破規劃限定要求，提高土地利用強度來追求土地收益最大化，就必須購買一定數量的土地發展權，它與本身具有的發展權疊加之后便可轉化為繼續開發利用土地的權利。

鄉建設用地增減掛鉤政策充分體現了土地發展權轉移的理念，發展權轉移的載體是掛鉤周轉指標。拆舊區為土地發展權的發送區，農村居民點被復墾為農用地，農民已行使的基本土地發展權退出，退出的發展權轉移到建新區。建新區為土地發展權的接收區，城市周圍的農用地獲得超發展權，轉用為城市建設用地。隨著城鎮化的快速推進，我國城市建設用地緊缺，農村居民點土地發展權擁有極大的需求市場。同時，農村居民點用地存在嚴重的閑置、浪費與低效利用現象，通過農村居民點挖潛可以產生充足的土地發展權供給。雖然農村居民點土地發展權的供給和需求充足，但各地區的供求可能存在不平衡，因此，必須建立農村居民點土地發展權流轉制度，有效地引導需求與供給，幫助實現土地發展權的有效流轉。

3 農村居民點土地發展權流轉制度設想

3.1 農村居民點土地發展權流轉平臺的構建

當前我國用地周轉指標的轉移僅限于縣級行政區內，土地發展權總量的平衡和流轉也是在縣域范圍內進行。為了將農村居民點土地發展權充分調動起來，擴大土地發展權的供給與需求市場，土地發展權轉移要突破縣域的限制。但是考慮到政策實施的漸進性，突破縣域限制，逐步放開在全國范圍內轉移。省域之間的流轉如果不能制定良好的土地發展權初始配置和定價機制，可能造成另一種區域發展的不均衡。

為了解決這一問題，我國可以通過構建農村居民點流轉平臺以緩和各省份之間和省域內各地區之間建設用地的供需失衡。首先，可以構建以縣級行政區為基本單位的農村居民點發展權區域內移轉平臺（圖2）。選擇縣級行政區作為基本單位，不僅因為土地發展權規劃是以縣級行政區為基礎的，還因為縣級政府掌握了較省、市政府更為詳盡的農村居民點現狀，是農村居民點整治、新農村建設的規劃者。其次，在全國范圍內構建農村居民點發展權區域移轉平臺。因為如果將農村居民點發展權區域間移轉范圍限定在省域內，或者更小范圍的市域內，很可能導致農村居民點發展權供不應求或者供大于求，不利于農村居民點發展權移轉市場的穩定運行。特別是對廣大西部和中部地區來說，很可能出現農村居民點發展權無法流轉變現的情況，從而在一定程度阻礙了經濟發達地區的資金流入，難以實現各地區發展權的公平。

3.2 農村居民點土地發展權流轉程序的設計

3.2.1 發展權流轉的主體。

國外土地發展權流轉的主體具有廣泛性，一般允許土地發展權的供需雙方在平等、自愿和公平的基礎上開展自由交易。但就我國的實際而言，發送區的農村居民點土地發展權人（農村居民點的使用權人）是發展權的供給者。促進農村居民點土地發展權流轉，不僅可以使農民分享到城市化進程中產生的收益，而且可以逆轉當前農村居民點整理和征地過程中農民利益受損的狀況，提升農村居民點的價值。此外，將農村居民點土地發展權從農村居民點所有權和使用權中剝離出來，并允許其在土地市場上自由流轉，拓寬了農業生產投入和農村發展的資金融入渠道，增加農民的財產性收入。農村居民點土地發展權的流轉，糾正了區域發展規劃所帶來的利益失衡，給農民保護耕地予以正向激勵，在一定程度上提高了農民保護耕地的積極性，從根本上促進耕地保護目標的實現。

接收區的開發商是發展權的需求者，也是農村居民點土地發展權流轉的主體。開發商對于農村居民點土地發展權的需求，一方面是因為國家對不同區域進行開發強度管制和差異配置發展權，另一方面是開發商必須從他處另行購買足額的發展權才能對取 得的國有土地使用權時實施開發建設。同時，農村居民點土地發展權能夠順利流轉，不單是因為國家的區域開發強度管制，更是因為開發商對自身利益的追求。

在土地發展權流轉過程中，供需雙方存在信息不對稱，因此有必要建立土地發展權流轉平臺，負責土地發展權供給方（發送區）和需求方（接收區）的信息溝通及相關對接工作。各區（縣）級人民政府可以設立農村居民點土地發展權銀行。相比于供給主體和需求主體，土地發展權銀行具有多種角色和多種功能。從角色方面看，土地發展權銀行既可以是農村居民點發展權的供給者，又可以是需求者；從功能方面看，土地發展權銀行既是市場交易的主體，又可以是市場的調控者。

3.2.2 發展權流轉的方式。

農民居民點土地發展權流轉不同于國有土地發展權的出讓，農村居民點發展權轉讓的主要是虛擬發展權，而國有土地發展權出讓的是實體發展權。

3.2.2.1

農村居民點土地發展權區域內流轉方式。農村居民點土地發展權人（農民）、開發商、區（縣）政府農村居民點土地發展權銀行是農村居民點土地發展權區域內流轉交易的參與者。農村居民點土地發展權銀行作為市場交易的主導者，其所擁有的可流轉發展權可通過2個渠道獲得：一是縣域內國家通過征收所取得的農村居民點上配置的虛擬發展權，二是土地發展權銀行向農民購得的虛擬發展權。第一種途徑是將需要流轉的國家通過征收取得的農村居民點虛擬發展權集中起來，放置在土地發展權銀行進行統一出售；第二種途徑是政府通過土地發展權銀行購得的區域內可流轉的農村居民點發展權既可以注銷，又可以尋機投放市場。開發商作為農村居民點土地發展權流轉的需求者，是建設開發活動的真正實施者。開發商主要通過2種方式獲取區域內可流轉的農村居民點發展權：一是土地發展權銀行，二是農村居民點發展權主體（農民）。農民作為農村居民點土地發展權的主體，同時是區域內可流轉的農村居民點土地發展權的供給者，可以將農村居民點土地發展權供給到區域內農村居民點土地發展權銀行，或者直接供給到區域內開發商。

3.2.2.2

農村居民點土地發展權區域間流轉方式。從供給方來看，全國范圍內可跨區域流轉的農村居民點土地發展權的供給者眾多，每個供給者提供給市場的產品也是完全相同的，但是由于單一供給者配置的農村居民點土地發展權總量有限，所以每個供給者提供的農村居民點土地發展權在整個市場交易份額中占據的比例極小。從需求方看，雖然全國范圍內跨區域流轉農村居民點發展權的需求方眾多，但是每個需求者所需求的農村居民點發展權數量有限。因此，將區（縣）級政府設立的土地發展權銀行作為農村居民點土地發展權跨區域流轉的參與主體。由于各土地發展權銀行之間相互獨立、無隸屬關系，且均是獨立的利益主體，所以不能應用行政手段進行區域間流轉，只能以市場交易為手段進行運作。這種市場運作方式主要體現在農村居民點土地發展權跨區域流轉的價格形成機制方面。農村居民點土地發展權區域間流轉市場是由諸多供給者和諸多需求者組成的完全競爭市場，同時農村居民點土地發展權價格也是諸多供給行為和需求行為共同作用形成的均衡價格。

3.3 農村居民點土地發展權流轉的配套政策

建立了農村居民點土地發展權流轉制度后，還需要一系列相關的政策配套，才能使農村居民點土地發展權流轉真正落地實現。

3.3.1 建立統一的農村居民點使用權登記制度。

我國農村地區幅員遼闊，農村居民點布局零星、散亂，再加上法律規定農村居民點使用權只能在農村集體經濟組織內部流轉，所以目前我國農村居民點使用權實行任意登記制度。長期以來，由于農民大多通過占有的方式而非依法登記的方式來體現其農村居民點使用權，農村居民點使用權普遍存在權屬關系模糊、混亂的現象。因為農村居民點使用權人是農村居民點發展權區域內移轉的主體，所以我國必須盡快完善農村居民點土地使用權登記制度，明晰農村居民點使用權人。對此，我國可以參照城鎮房屋產權登記制度對農村居民點使用權實行規范化的地籍管理。農村居民點使用權登記的內容一般包括權利人的姓名、權利人身份證號、宅基地所在地地址、宅基地用地面積和四至。

3.3.2 加強對農村居民點規劃和用途管制。

土地利用規劃是對土地資源進行長期控制的有效抓手，土地用途管制制度是明確土地利用分區，合理、有效配置土地資源的必要手段。農村居民點土地發展權的組成要以土地利用規劃為框架，以土地用途管制制度為基礎。因此，農村居民點土地發展權所有者必須在土地利用規劃許可的范圍內行使其權利，且必須受到土地用途管制制度的嚴格限制，防止借用農村居民點土地發展權移轉的名義，突破土地利用規劃范圍，在未經批準的情況下擅自將耕地轉換為農村居民點，擴大建設用地的規模。加強對農村居民點發展權移轉的合理規制，有助于實現保護耕地和彌補建設用地缺口的雙贏。

3.3.3 加強農民對土地發展權流轉的參與和監督。

因為農民和地方政府處于不平等的地位，雙方力量懸殊，所以農民在農村居民點土地發展權流轉具體操作和利益分配方面缺乏話語權。政府應將市場主導者的位置讓給市場交易的參與者，提升農民作為市場參與者的地位，保障農民的合法權益。土地發展權流轉制度引入市場機制，由市場供需來調節土地資源的配置，與以往單一的行政配置相比，具有彈性和激勵作用，但借助市場的調節作用就必然需要嚴格的監管措施，避免利益驅使下的市場失靈。該研究將區（縣）級政府設立的土地發展權銀行設定為發展權的交易主體，讓其主導整個交易的過程。雖然各區（縣）政府設立的土地發展權銀行之間具有各自需要維護的利益，不會濫用市場主體地位，損害本地區的利益，但是不排除各區（縣）政府在保有本地區總體利益的前提下，濫用市場主體地位，以損害農村地區利益的方式換取城市經濟的發展。因此，應當提高區域間農村居民點土地發展權市場交易行為的透明度，確保各參與者可以隨時對交易過程的各個環節進行監督。

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