對(duì)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃方案調(diào)整的思考

王文龍

摘 要：2016年6月出臺(tái)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）調(diào)整方案》有利于發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，提高土地資源宏觀配置效率，緩解發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地緊張，加速工業(yè)化、城市化進(jìn)程。但調(diào)整方案也可能加劇區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，降低土地微觀利用效率，逆轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)土地集約化利用趨勢(shì)，降低國(guó)家糧食安全保障能力。只有進(jìn)一步增加中央政府對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策，創(chuàng)新區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源利用效率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，提高農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案才能在確保國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)上兼顧效率與公平。

關(guān)鍵詞： 土地利用；調(diào)整方案；比較優(yōu)勢(shì)；資源配置效率；糧食安全

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2017）06-0034-06

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，外向粗放型發(fā)展模式已難以持續(xù)，只有盡快調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在內(nèi)生集約型發(fā)展基礎(chǔ)上，才能避免經(jīng)濟(jì)硬著陸，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)內(nèi)生集約型發(fā)展，加快城市化，提高資源配置效率是有效手段。正是基于此考慮，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門對(duì)2008年發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2010）》進(jìn)行了調(diào)整，以充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)土資源部于2016年6月發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）調(diào)整方案》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)整方案》）從總體上順應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，對(duì)保守的耕地保護(hù)制度進(jìn)行了突破，有利于提高土地資源配置效率，抑制房?jī)r(jià)，加速中國(guó)的城市化。然而，《調(diào)整方案》在有效提高土地資源利用總體效率的同時(shí)，卻有可能進(jìn)一步加重糧食主產(chǎn)區(qū)糧食安全負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)更不均等，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距繼續(xù)擴(kuò)大，并影響國(guó)家糧食安全。只有進(jìn)一步完善《調(diào)整方案》，全國(guó)土地利用新規(guī)劃才能兼顧效率與公平，確保國(guó)家糧食供應(yīng)安全。

一、《調(diào)整方案》有利于提高土地資源宏觀配置效率

中國(guó)特殊的國(guó)情使糧食安全問(wèn)題長(zhǎng)期嚴(yán)峻，導(dǎo)致政府在制定土地政策時(shí)極度謹(jǐn)慎，長(zhǎng)期堅(jiān)持18億畝耕地紅線和15.6億畝基本農(nóng)田保護(hù)政策就是其直接表現(xiàn)。2008年中國(guó)制定的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃就是以嚴(yán)格的耕地保護(hù)為前提，導(dǎo)致全國(guó)總體建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。并且為體現(xiàn)公平，中央政府規(guī)定了各省市幾乎相近的基本農(nóng)田保護(hù)率，以公平分擔(dān)糧食安全責(zé)任，但考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)人均耕地較多，如黑龍江、內(nèi)蒙古等糧食主產(chǎn)區(qū)人均基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到3畝多，而北京、上海兩個(gè)直轄市人均基本農(nóng)田保護(hù)面積才014畝，浙江、廣東、福建等糧食主銷區(qū)人均基本農(nóng)田保護(hù)面積才04畝左右，造成事實(shí)上的糧食安全責(zé)任分擔(dān)不均，發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，糧食主產(chǎn)區(qū)政府糧食補(bǔ)貼任務(wù)過(guò)重。為補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)作出的額外犧牲，中央政府為糧食主產(chǎn)區(qū)提供了專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并提供超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，以減輕糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)。從形式上看，這種以相似基本農(nóng)田保護(hù)率與中央政府利益補(bǔ)償相結(jié)合的土地利用規(guī)劃似乎比較公平，但卻嚴(yán)重違背比較優(yōu)勢(shì)，缺乏效率。對(duì)糧食主銷區(qū)來(lái)說(shuō)，由于人口密集，人均耕地比較少，同樣比例的基本農(nóng)田保護(hù)率導(dǎo)致其城鄉(xiāng)建設(shè)用地少，如北京、上海人均建設(shè)用地不到200平方米，浙江、廣東等發(fā)達(dá)省份人均建設(shè)用地也才剛過(guò)200平方米，但由于工業(yè)化、城市化速度快，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量大，導(dǎo)致建設(shè)用地供應(yīng)嚴(yán)重不足，房?jī)r(jià)畸高，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)氐某鞘谢c工業(yè)化。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)來(lái)說(shuō)，由于人口密度普遍較低，人均耕地較多，同樣比例的基本農(nóng)田保護(hù)率下城鄉(xiāng)建設(shè)用地比較充裕，如內(nèi)蒙古、新疆人均建設(shè)用地超過(guò)600平方米，黑龍江、吉林、海南人均建設(shè)用地都超過(guò)400平方米，但由于當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城市化速度慢，人口外流嚴(yán)重，大量城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)被浪費(fèi)或低效利用，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

正是認(rèn)識(shí)到2008年制定的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃方案忽視各地比較優(yōu)勢(shì)，造成了土地資源的不合理配置，嚴(yán)重抑制土地資源配置效率，因此新規(guī)劃方案對(duì)舊規(guī)劃方案進(jìn)行了較大調(diào)整。

一是降低了東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率，以增加?xùn)|部地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。北京、天津、上海基本農(nóng)田保護(hù)率分別由80%、80.1%、80%降低到42.9%、63.9%、60.7%；浙江、江蘇、廣東基本農(nóng)田保護(hù)率分別由85.6%、87.8%、86.6%下降到821%、811%、71.4%，釋放出大量建設(shè)用地指標(biāo)，有利于緩解東部地區(qū)建設(shè)用地緊張，抑制房?jī)r(jià)，推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展。

二是提高了中西部糧食主產(chǎn)區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)率，以減少中西部省份建設(shè)用地浪費(fèi)，強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)。內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江基本農(nóng)田保護(hù)比例分別由85.6%、86.6%、87.2%提高到87.3%、90.0%、95.1%，進(jìn)一步提高東北糧倉(cāng)地位。

三是總體上減少基本農(nóng)田保護(hù)面積。與2008年方案相比，新方案將基本農(nóng)田保護(hù)面積從15.6億畝降低到15.46億畝，增加了城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，為工業(yè)化、城市化提供更多土地指標(biāo)。基本農(nóng)田保護(hù)面積的減少也與當(dāng)前中國(guó)糧食安全形勢(shì)基本吻合，在耕地拋荒面積達(dá)總面積的16.5%的情況下（甘犁CHFS2013調(diào)查數(shù)據(jù)），中國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)13年增長(zhǎng)，糧食儲(chǔ)備僅玉米就達(dá)2.5億噸，嚴(yán)重過(guò)剩，導(dǎo)致糧食價(jià)格下跌，谷賤傷農(nóng)，因此減少基本農(nóng)田保護(hù)面積短期內(nèi)不會(huì)影響到國(guó)家糧食安全。并且，新規(guī)劃方案對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)率的區(qū)域調(diào)整也與各地人口流動(dòng)狀況基本吻合，符合中國(guó)國(guó)情。

新調(diào)整方案對(duì)耕地總量控制比較保守，與2008年舊規(guī)劃相比，新規(guī)劃要求到2020年維持18.65億畝的耕地保有量，增加了0.6億畝，似乎違背規(guī)劃調(diào)整提高土地資源利用效率的總方向。因?yàn)閺睦碚撋蟻?lái)說(shuō)，短期內(nèi)中國(guó)糧食安全問(wèn)題不大，耕地并不短缺，糧食儲(chǔ)備充足，再考慮到未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，技術(shù)不斷進(jìn)步，機(jī)械化水平不斷提高，中國(guó)糧食安全應(yīng)該更有保障。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，由于中國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，老人農(nóng)業(yè)蔓延，耕地質(zhì)量不斷下降，加上全球氣候極端化，導(dǎo)致中國(guó)糧食進(jìn)口不斷增加，早在2012年，中國(guó)就進(jìn)口大豆5838萬(wàn)噸，數(shù)量相當(dāng)于糧食產(chǎn)量的16.6%，使中國(guó)糧食自給率不足86%，已低于95%的糧食自給率目標(biāo)，三大主糧2012年凈進(jìn)口總數(shù)為1900萬(wàn)噸左右，谷物、玉米、小麥全面進(jìn)入凈進(jìn)口。中國(guó)糧食對(duì)外依存度的不斷提高使中國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持謹(jǐn)慎的耕地保護(hù)政策很有必要。如果再考慮到沿海轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地的農(nóng)田都是基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，土壤肥沃，水熱資源豐富，適宜于機(jī)械化耕作，產(chǎn)量比較高的農(nóng)田，內(nèi)蒙古、東北、四川等地增加的農(nóng)田水熱資源匱乏，土壤肥力較低，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，復(fù)種指數(shù)和單產(chǎn)都比較低的現(xiàn)實(shí)，只有增加西北、東北耕地保有量才能彌補(bǔ)沿海肥沃農(nóng)田非農(nóng)利用導(dǎo)致的產(chǎn)量損失。因此，中央政府繼續(xù)保持較高的耕地保有總量是出于對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考量，具有一定合理性。

二、《調(diào)整方案》可能加劇地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)不均等

全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案在提高土地資源宏觀配置效率的同時(shí)，卻可能進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距。糧食不同于其他普通商品，屬于戰(zhàn)略商品，需求彈性極低，不可或缺，糧食安全關(guān)乎國(guó)家存亡，因此即使是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管人地結(jié)構(gòu)寬松，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很高，糧食生產(chǎn)能力很強(qiáng)，有大量剩余糧食出口，且保留大量休耕地，卻依然對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行大量補(bǔ)貼，以維護(hù)國(guó)家糧食安全。21世紀(jì)初，美國(guó)每個(gè)農(nóng)民農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為14萬(wàn)美元，歐盟為1.7萬(wàn)美元。至于那些糧食自給水平較低的發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼更不遺余力，21世紀(jì)初日本每個(gè)農(nóng)民農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為2.3萬(wàn)美元，2000年日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼甚至占到GDP總額的1.4%，而當(dāng)年日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值才占GDP的1.1%。中國(guó)人口占世界人口的近20%，無(wú)法通過(guò)國(guó)際貿(mào)易滿足全部糧食需要，長(zhǎng)期處于糧食供求緊平衡狀態(tài)，糧食安全的重要性更加突出。但中央政府既沒(méi)有充足的財(cái)力對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)貼，也沒(méi)有能力通過(guò)高糧價(jià)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)比較效率過(guò)低，農(nóng)民種糧積極性不高，耕地的非農(nóng)、非糧化非常嚴(yán)重。為維護(hù)國(guó)家糧食安全，中央政府制定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，這種制度限制了土地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)農(nóng)民發(fā)展機(jī)會(huì)不均等。根據(jù)沿海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，土地被征用拆遷，農(nóng)民會(huì)獲得市區(qū)商品房、鋪面以及現(xiàn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本生活保障，土地增值最多；耕地轉(zhuǎn)變用途進(jìn)行漁業(yè)、龜鱉養(yǎng)殖，每畝耕地年收入能達(dá)到1萬(wàn)元左右；進(jìn)行苗木、蘆筍、水果等種植，每畝耕地年收入能達(dá)到6000—8000元；但進(jìn)行水稻種植，每畝耕地年收入最多1500元。因此，沒(méi)有哪個(gè)省區(qū)愿意多承擔(dān)糧食安全責(zé)任，限制耕地的用途。為公平分擔(dān)責(zé)任，中央政府按照相似比例分配了基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，但由于各省人均耕地面積不同，導(dǎo)致實(shí)際上糧食安全責(zé)任分擔(dān)不公平，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)責(zé)任過(guò)重，調(diào)整方案進(jìn)一步加重了糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全負(fù)擔(dān)，減輕了糧食主銷區(qū)的糧食安全負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致雙方發(fā)展機(jī)會(huì)更不均等。

表1比較了京津滬浙閩粵六大糧食主銷區(qū)與蒙吉黑三大糧食主產(chǎn)區(qū)糧食安全責(zé)任承擔(dān)情況，可以發(fā)現(xiàn)，糧食主產(chǎn)區(qū)人均基本農(nóng)田保護(hù)面積遠(yuǎn)大于糧食主銷區(qū)，其中基本農(nóng)田保護(hù)面積最大的黑龍江省人均面積是廣東省的10倍，規(guī)劃調(diào)整以后增加到14.5倍。糧食安全責(zé)任的不公平分擔(dān)導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化、城市化發(fā)展受限，發(fā)展機(jī)會(huì)嚴(yán)重不均等。此外，為保證中央政府的糧食生產(chǎn)目標(biāo)，在中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限的前提下，糧食主產(chǎn)區(qū)政府還承擔(dān)了龐大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼任務(wù)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值有限、農(nóng)業(yè)稅收減免的情況下，龐大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出使糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財(cái)政緊張，很多縣市陷入入不敷出的窘境，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人均收入差距越來(lái)越大，已嚴(yán)重影響地方政府抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民種糧的積極性。以我國(guó)產(chǎn)糧第一大省黑龍江省為例，該省的70個(gè)產(chǎn)糧大縣中，43個(gè)縣財(cái)政收入不足1億元，21個(gè)縣是省級(jí)或國(guó)家級(jí)貧困縣，60個(gè)縣要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。

此外，與糧食安全責(zé)任負(fù)擔(dān)較低的糧食主銷區(qū)相比，糧食安全責(zé)任負(fù)擔(dān)較重的糧食主產(chǎn)區(qū)無(wú)論是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入還是人均地方財(cái)政可支配收入都與糧食主銷區(qū)差距較大。如果再考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)大量的糧食輸出，必然導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)向主銷區(qū)大量的逆向補(bǔ)貼，進(jìn)一步加劇地區(qū)不公，影響糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。

三、《調(diào)整方案》可能會(huì)降低土地資源微觀利用效率

中國(guó)城市普遍缺乏良好規(guī)劃，出現(xiàn)攤大餅式過(guò)度擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)卻往往難以跟上，加上集權(quán)體制導(dǎo)致的資源不公平配置，使不同城市之間、同一城市不同城區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平差距很大，導(dǎo)致人口在不同城市之間、同一城市不同城區(qū)之間過(guò)度流動(dòng)。有些城市與城區(qū)人口嚴(yán)重超載，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，各種城市病提前爆發(fā)，有些城市與城區(qū)則人口外流嚴(yán)重，大量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)閑置，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。而過(guò)度集權(quán)與不合理的績(jī)效評(píng)估體制也導(dǎo)致中國(guó)城市化建設(shè)面子工程泛濫，各種大而無(wú)當(dāng)?shù)墓补こ陶加么罅客恋兀实拖隆Ｔ趪?yán)格的耕地保護(hù)制度下，城市化與工業(yè)化的粗放型增長(zhǎng)遭遇城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的剛性約束，必然會(huì)通過(guò)內(nèi)部挖潛向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型，前幾年各地自發(fā)進(jìn)行的老城改造、騰籠換鳥(niǎo)都是提高土地利用效率的舉措。但隨著全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要調(diào)整方案的出臺(tái)，沿海各地新增不少建設(shè)用地指標(biāo)，有可能逆轉(zhuǎn)當(dāng)前沿海地區(qū)的工業(yè)化、城市化集約型發(fā)展趨勢(shì)，畢竟老城區(qū)改造、騰籠換鳥(niǎo)付出的代價(jià)比較高，水平擴(kuò)張的成本比較低。因此，中央政府如果不采取有效措施鼓勵(lì)地方提高土地資源利用效率，全國(guó)土地利用規(guī)劃調(diào)整可能會(huì)進(jìn)一步降低土地資源微觀利用效率，并形成惡性循環(huán)。

基本農(nóng)田保護(hù)導(dǎo)致的土地發(fā)展權(quán)受限使糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)嚴(yán)重不均等，陷入種糧越多越貧困的怪圈，與糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距越來(lái)越大，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性不高。全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案進(jìn)一步加重了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食安全負(fù)擔(dān)，如果中央政府和糧食主銷區(qū)不能進(jìn)行充分的利益補(bǔ)償，必然會(huì)進(jìn)一步降低糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。并且，基本農(nóng)田保護(hù)比例的提高一方面加重了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，另一方面進(jìn)一步限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，必然會(huì)削弱糧食主產(chǎn)區(qū)政府承擔(dān)糧食安全責(zé)任的能力。中國(guó)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度導(dǎo)致沿海糧食主銷區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重短缺，為緩解建設(shè)用地危機(jī)，沿海各地與內(nèi)地大城市紛紛通過(guò)土地增減掛鉤政策、地票交易政策、兩分兩換政策等對(duì)本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地與宅基地進(jìn)行整理和復(fù)耕，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使耕地集中連片適合機(jī)械化、規(guī)模化耕作。各地政府進(jìn)行的耕地整理與宅基地復(fù)墾雖然主觀上為增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，但客觀上提高了農(nóng)地集約化水平和土地利用效率。隨著全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案的出臺(tái)，加上沿海地區(qū)工業(yè)化、城市化已進(jìn)入中期，沿海地區(qū)的建設(shè)用地短缺將大大緩解，地方政府可能喪失繼續(xù)進(jìn)行土地增減掛鉤政策的積極性，使農(nóng)村地區(qū)的耕地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)喪失主要?jiǎng)恿Γ焕谵r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。如果耕地保護(hù)政策不到位，調(diào)整方案釋放的新增建設(shè)用地很可能是城郊這些經(jīng)過(guò)整理的高產(chǎn)農(nóng)地，不僅使前期耕地整理投資浪費(fèi)，也影響到沿海地區(qū)的糧食生產(chǎn)。

《調(diào)整方案》并沒(méi)有解決農(nóng)地的低效利用問(wèn)題。由于城鄉(xiāng)收入、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與生活質(zhì)量、社會(huì)保障差距過(guò)大且長(zhǎng)期存在，加上土地制度改革滯后，村民自治與農(nóng)民合作大多流于形式，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏內(nèi)生發(fā)展能力，人口過(guò)度流失，老人農(nóng)業(yè)蔓延。而政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資不足導(dǎo)致耕地整理速度緩慢，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很不完善，耕地細(xì)碎分散，質(zhì)量整體不佳，據(jù)國(guó)土資源部2014年對(duì)全國(guó)耕地質(zhì)量進(jìn)行的等級(jí)評(píng)估，中國(guó)優(yōu)等地面積僅占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的2.9%，高等地面積僅占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的26.5%，中等地面積占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的52.9%，低等地面積占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的17.7%。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、耕地質(zhì)量差與老人農(nóng)業(yè)結(jié)合，必然導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，機(jī)械化水平低，效率低下。2014年中國(guó)農(nóng)民人均耕地面積才0.22公頃，遠(yuǎn)低于世界平均1.1公頃的水平，也低于韓國(guó)的1.58公頃，日本的2.17公頃。而2010年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)也顯示，中國(guó)每千名勞動(dòng)力擁有的拖拉機(jī)數(shù)量?jī)H為3.4臺(tái)，是世界平均水平的15%，只有印度的1/4、日本的1/334、美國(guó)的1/476。經(jīng)營(yíng)規(guī)模小與機(jī)械化水平低必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，2010年中國(guó)勞均谷物產(chǎn)量為936.43公斤，只相當(dāng)于世界平均水平的1/2、巴西的1/4、法國(guó)的1/60、美國(guó)的1/380。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低必然降低務(wù)農(nóng)相對(duì)收益，導(dǎo)致更多農(nóng)民逃離農(nóng)村，耕地拋荒、棄耕面積不斷擴(kuò)大，老人農(nóng)業(yè)惡化，形成惡性循環(huán)，動(dòng)搖國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)。《調(diào)整方案》并沒(méi)有提出新的糧食安全保障措施，也沒(méi)有對(duì)提高耕地利用效率提出新的解決辦法，必然難以打破中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的惡性循環(huán)，難以緩解國(guó)家糧食安全危機(jī)。因此，《調(diào)整方案》可能會(huì)降低土地資源微觀利用效率和中國(guó)的城市化質(zhì)量以及國(guó)家糧食安全保障能力，危及國(guó)家糧食安全。

四、進(jìn)一步完善《調(diào)整方案》的建議

《調(diào)整方案》有效提高了土地資源宏觀配置效率，緩解了發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地短缺問(wèn)題，有利于中國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展。但也加劇了區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，加重了糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全負(fù)擔(dān)，可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大糧食主產(chǎn)區(qū)與沿海糧食主銷區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，同時(shí)也沒(méi)有改變中國(guó)農(nóng)地低效利用問(wèn)題，并可能進(jìn)一步影響糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性和承擔(dān)糧食安全責(zé)任的能力，危害國(guó)家糧食安全。只有盡快進(jìn)行區(qū)域利益補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)公平的糧食安全責(zé)任分擔(dān)，提高土地資源配置的微觀利用效率，才能兼顧效率與公平，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，提高國(guó)家糧食安全保障能力。但要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，中國(guó)政府還有很多工作要做。

1.建立比較公平的糧食安全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

由于新調(diào)整方案帶來(lái)的土地資源宏觀配置效率提高成果主要由糧食主銷區(qū)獲得，成本卻主要由糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)，導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)更不均等，糧食安全責(zé)任不公平分擔(dān)，因此應(yīng)該對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。從中央政府角度看，主要通過(guò)最低收購(gòu)價(jià)支持政策、產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策和良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。但這些補(bǔ)償政策存在嚴(yán)重問(wèn)題：一是補(bǔ)貼水平低，獎(jiǎng)勵(lì)力度不足。以2012年為例，直接直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)以及產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)補(bǔ)貼資金總額達(dá)到1606億元，但按全國(guó)18.2億畝耕地計(jì)算，畝均補(bǔ)貼卻只有88元。考慮到農(nóng)資價(jià)格以每年6%—8%的價(jià)格不斷上漲，這些補(bǔ)貼幾乎可以忽略不計(jì)。二是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理，缺乏針對(duì)性。2012年對(duì)促進(jìn)糧食增產(chǎn)具有較強(qiáng)效應(yīng)的良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼資金總額中所占比重分別只有16.25%和11.32%。而促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收效應(yīng)較弱的糧食直補(bǔ)資金支出、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼卻分別占11.58%和62%。現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼基本是普惠制，按照耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼，越來(lái)越接近于一項(xiàng)社會(huì)福利，背離其政策初衷。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的有效激勵(lì)，政府應(yīng)提高對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食補(bǔ)貼和超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)水平，使糧食補(bǔ)貼政策更有針對(duì)性，主要針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，并改善補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼比重，降低糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)比重，以進(jìn)一步激發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、機(jī)械化水平。

從區(qū)域利益補(bǔ)償角度看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)主要有對(duì)糧食主銷區(qū)征收糧食稅、GDP增長(zhǎng)提成、機(jī)會(huì)成本稅和土地出讓金提成等四種觀點(diǎn)。對(duì)糧食主銷區(qū)征收糧食稅既違反世貿(mào)總協(xié)定原則，征收成本過(guò)高，還可能增加糧食走私活動(dòng)，抬高糧食主銷區(qū)生活成本，降低工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致國(guó)家總體福利下降，得不償失，也缺乏可操作性。對(duì)糧食主銷區(qū)GDP增長(zhǎng)提成面臨三個(gè)困難：一是GDP增長(zhǎng)越多，對(duì)中央政府稅收貢獻(xiàn)越大，提成會(huì)造成重復(fù)征稅。二是難以界定GDP增長(zhǎng)中有多少比例是由于不公平的土地發(fā)展權(quán)配置造成的，而非比較優(yōu)勢(shì)、地方政策與行政效率造成的。三是發(fā)達(dá)地區(qū)吸收內(nèi)地農(nóng)民工就業(yè)，已為內(nèi)地發(fā)展做出貢獻(xiàn)，對(duì)GDP增長(zhǎng)提成缺乏合理性。機(jī)會(huì)成本稅也面臨難以界定問(wèn)題，因?yàn)檠睾Ｓ邪l(fā)展工商業(yè)優(yōu)勢(shì)，內(nèi)地的比較優(yōu)勢(shì)是糧食生產(chǎn)，即使不對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行限制，內(nèi)地大部分土地也只能進(jìn)行糧食生產(chǎn)，不存在機(jī)會(huì)成本問(wèn)題。對(duì)土地出讓金提成有一定道理，但應(yīng)該對(duì)哪些土地提取出讓金，提取多少也難以界定，畢竟分工差異、比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的級(jí)差地租才是土地出讓金差異的主要原因。因此，當(dāng)前比較合理的方式應(yīng)該是碳或土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域交易，前者是在糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間建立起一個(gè)碳交易平臺(tái)，根據(jù)工業(yè)用地不斷擴(kuò)充的面積和購(gòu)買商品糧的數(shù)量在交易平臺(tái)上向產(chǎn)糧大縣購(gòu)買所需的碳排量指標(biāo)。后者按人口數(shù)量規(guī)定各地應(yīng)該承擔(dān)的基本農(nóng)田保護(hù)量，指標(biāo)短缺的主銷區(qū)可以向主產(chǎn)區(qū)購(gòu)買短缺面積，也可以購(gòu)買多余的發(fā)展權(quán)。

2.提高糧食主銷區(qū)的土地資源利用效率

從發(fā)達(dá)國(guó)家城市化經(jīng)驗(yàn)看，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)形成的大型城市群是這些國(guó)家生產(chǎn)力進(jìn)步的主要載體，日本以東京、大阪、名古屋三大城市為核心的太平洋沿岸城市群以6%的國(guó)土面積，聚集了全國(guó)61%的人口、65%的工業(yè)產(chǎn)值、80%以上的金融教育出版與科研機(jī)構(gòu)，美國(guó)的波士頓—華盛頓城市群以1.5%的國(guó)土面積，聚集了美國(guó)20%的人口、30%的制造業(yè)產(chǎn)值。中國(guó)也應(yīng)該反思小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)實(shí)施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)更多的城市群，并提高區(qū)域中心城市的首位度，聚集人口與生產(chǎn)力。中國(guó)的城市病并非由于人口過(guò)多，而是資源區(qū)域配置不均，導(dǎo)致區(qū)域人口分布不合理且過(guò)度流動(dòng)，加上城市規(guī)劃落后，管理水平普遍較低造成的。只有均衡配置公共資源，提高城市規(guī)劃與管理水平，才能有效減少大城市病。當(dāng)前中國(guó)幾個(gè)主要糧食主銷區(qū)基本位于沿海地區(qū)，工業(yè)化、城市化水平比較高，應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高土地資源利用效率。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，首先政府應(yīng)該提高城市規(guī)劃水平，減少面子工程與政績(jī)工程，均衡配置公共資源，減少土地資源的浪費(fèi)，提高單位面積土地產(chǎn)出。其次政府應(yīng)積極改造老城區(qū)，挖掘土地潛力，提高老城區(qū)的人口承載力。只有不斷提高建設(shè)用地的集約水平，才能有效實(shí)現(xiàn)土地資源微觀配置效率。糧食主銷區(qū)也應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，積極進(jìn)行耕地整理和宅基地復(fù)墾，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化水平，嚴(yán)格保護(hù)已經(jīng)整理好的基本農(nóng)田，不斷提高農(nóng)地生產(chǎn)效率。

3.提高耕地生產(chǎn)效率，夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)

嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度與保守的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃根源于國(guó)家對(duì)糧食安全問(wèn)題的擔(dān)憂，只有不斷提高耕地生產(chǎn)效率，才能從根本上減輕政府對(duì)糧食安全的擔(dān)憂，放松對(duì)土地發(fā)展權(quán)的限制，釋放出更多的非農(nóng)用地。要提高中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，首先，政府應(yīng)該改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，這要求政府對(duì)中國(guó)大范圍的丘陵、山區(qū)耕地進(jìn)行治理，完善各地的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量，使其適合規(guī)模化、機(jī)械化耕作。考慮到耕地整理耗資巨大、工期漫長(zhǎng)，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策積極鼓勵(lì)民間資本成立土地銀行參與耕地整理，并制定治理時(shí)間表穩(wěn)步推進(jìn)。政府也應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持主糧最低收購(gòu)價(jià)格政策，逐步建立起完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，穩(wěn)定農(nóng)民收入，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府應(yīng)積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，使其逐步取代老人農(nóng)業(yè)。這要求進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)收入、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距，盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制殘留，并軌城鄉(xiāng)社會(huì)福利體制，繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)生活質(zhì)量差距，以留住骨干農(nóng)民，吸引新農(nóng)人加盟農(nóng)業(yè)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展創(chuàng)造條件。再次，政府應(yīng)該進(jìn)一步加快農(nóng)地制度改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，中國(guó)人口轉(zhuǎn)型的提前出現(xiàn)，農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題已經(jīng)基本解決，農(nóng)民增收與糧食安全成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，只有規(guī)模化經(jīng)營(yíng)才能實(shí)現(xiàn)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致交易成本過(guò)高，投資風(fēng)險(xiǎn)大，不利于耕地的流轉(zhuǎn)，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展緩慢，老人農(nóng)業(yè)蔓延，耕地拋荒率達(dá)16.5%，嚴(yán)重威脅國(guó)家糧食安全。只有加快農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，才能加快土地的流轉(zhuǎn)與集中，加速農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。最后，政府應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力，給予農(nóng)民更多自治權(quán)力，提高農(nóng)村自治的層次和質(zhì)量，讓農(nóng)民真正當(dāng)家做主，只有這樣他們才會(huì)熱愛(ài)家鄉(xiāng)，建設(shè)家鄉(xiāng)。政府也應(yīng)該幫助、鼓勵(lì)農(nóng)民合作起來(lái)，不斷擴(kuò)大農(nóng)民合作規(guī)模，只有這樣農(nóng)民才能與市場(chǎng)抗衡，維護(hù)自己的市場(chǎng)地位，并通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值，提高收入。

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