實施精準扶貧戰略 實現“十三五”規劃目標

李如文

（中共臺前縣委黨校，河南 臺前 457600）

摘 要：本文論述了精準扶貧戰略的背景與內涵、實施精準扶貧戰略采取的具體措施，以及精準扶貧實施中存在的問題與應對措施。通過制定切實可行的貧困人口識別標準、實施切實有效的精準幫扶措施、制定嚴格有序的脫貧退出機制，為“十三五”規劃目標的順利實現提供根本保障。

關鍵詞：“十三五”規劃；精準扶貧；脫貧工作

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0029-03

2015年10月16日，世界減貧與發展高層論壇在中國北京舉行。在此次會議上，國家主席習近平發表題為《攜手消除貧困 促進共同發展》的主旨演講。在演講中，習總書記引用了這樣一段話：“善為國者，遇民如父母之愛子，兄之愛弟，聞其饑寒為之哀，見其勞苦為之悲”。一方面，體現了政府關心群眾疾苦、執政為民的治國理念；另一方面也表明中國作為發展中國家的區域性貧困狀況不容樂觀。2016年是國家“十三五”規劃的開局之年，“十三五”規劃中明確指出要著力提高人民生活水平和質量，農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。為此，國家明確提出精準扶貧戰略。

一、精準扶貧戰略的背景與內涵

黨的十八大以來，習近平總書記尤為關注農村扶貧開發工作。2013年11月3日，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，明確提出扶貧工作“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續性”。緊接著，李克強總理兩次主持國務院常務會議研究扶貧工作時，都對精準扶貧工作提出了具體要求。不久，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。精準扶貧成為政府扶貧開發工作的關鍵詞。

何為精準扶貧？精準扶貧是粗放扶貧的對稱。換言之，就是指針對如西部山區、革命老區、黃河灘區等不同貧困區域，針對貧困農戶致貧原因的不同狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

首先，精準扶貧要“精準識別”。精準識別是精準扶貧、精準脫貧的前提。駐村干部要深入一家一戶，嚴格按照貧困標準確定貧困戶，如河南省實行識別標準兩條杠，一條是嚴格執行農民人均純收入標準，如2015年的2 855元；另一條是統籌考慮“兩不愁三保障”因素，即不愁吃，不愁穿，保障義務教育，保障基本醫療，保障住房安全。要做到真正走向基層了解致貧原因、貧困狀況。如河南省在精準識別階段按照“一進二看三算四比五議六定”六步工作法選準扶貧對象，真正為精準扶貧打好堅實的基礎。申報扶貧對象的程序必須嚴格，如河南省實行識別程序三步走，即：初選對象、鄉鎮審核、縣級復審。另外要跟蹤貧困戶，定期對扶貧對象進行考核，并根據扶貧對象發展實際加以調整，使穩定脫貧的村與戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現“扶真貧”的目的。

其次，精準扶貧要“精準幫扶”。扶貧先要扶志，扶貧也要扶智。河南省濮陽市從地域實際出發，提出智慧扶貧構想，并建立了全國第一個扶貧開發云計算平臺，把大數據等高科技手段運用于政府扶貧開發工作中，動態了解貧困戶的信息、為精準扶貧提供了最精確的幫扶信息。扶貧開發不僅要對貧困戶輸血，更重要的是增強他們的造血功能。而產業扶貧就是最好的解決方法。以河南臺前為例，自2015年3月份以來，新建精準扶貧就業基地53個，改造提升產業扶貧就業基地60個，總數達113個，吸納就業7 345人，其中貧困人口2 938人，人均月收入1 500元左右，以產業扶持做到“真扶貧”。

二、實施精準扶貧戰略采取的具體措施

“十三五”時期，我國扶貧開發工作已進入關鍵期。那么如何實施精準扶貧戰略呢？

（一）實施精準扶貧和脫貧跟進機制

我國不同區域發展狀況不同，貧困人口分布范圍較廣，扶貧和脫貧必須因人因地施策，分類別施策：一是通過勞動力轉移如外出務工和小產業扶持讓勞動力真正動起來，為貧困家庭創收；二是對因為地理位置如山區、灘區、邊區致貧的貧困戶實施易地拆遷，保護生態和人文環境，促進扶貧工作的開展；三是對無勞動能力的貧困戶實施政府兜底政策，真正保障貧困戶的基本生活；四是對因病致貧的貧困戶提供醫療救助，切實提高扶貧的力度和廣度。從以下幾方面來具體實施。

1.以特色產業扶持帶動精準扶貧。眾所周知，地域的不同為特色產業帶來了特有的優勢條件。由政府部門牽頭科學制定特色產業發展規劃，以鼓勵性政策吸引貧困戶特別是有勞動能力的貧困戶加入到特色農產品或者特色小工業、小型加工等創業中來，根據人口流動的實際狀況實施鄉村旅游，把地域特色做大做強。如河南省臺前縣各個鄉鎮都找到了自己的特色，如吳壩鎮的大蒜和油桃、馬樓鎮的汽車零部件和相框加工等，讓貧困群眾在家創業、務工、創收，真正達到精準幫扶。

2.以“就業培訓+勞務輸出”的模式帶動精準扶貧。政府要加大勞務輸出培訓力度，讓貧困群眾有一技之長，在此基礎上大力發展職業教育，形成一套“就業培訓+勞務輸出”的勞動力轉移鏈條，政府部門積極建立和完善勞務對接機制，引導貧困群眾進入各個行業和領域就業。對貧困地區農民工返鄉創業的給予政策支持，如小額貸款和土地審批政策傾斜于貧困戶，這樣勞務輸出才會源源不斷，精準扶貧才會有效。

3.以土地流轉和易地拆遷帶動精準扶貧。土地貧瘠和地理位置的局限性是造成連片貧困的主要原因。根據實際情況，規劃和實施土地流轉和易地拆遷，對居住在劣勢區域的群眾，做好他們的思想工作，講清土地流轉的必要性，政府部門特別是基層干部積極動員貧困群眾進行搬遷安置。如河南省臺前縣三分之二的區域地處黃河灘區，借省“十三五”規劃目標中灘區搬遷的東風，有條不紊地進行土地流轉和易地搬遷。截至目前，臺前縣已搬遷貧困群眾5 000余人，人民群眾的生活環境得到了較大改善，更重要的是貧困群眾的思想有了創新，一些群眾開始在新的居住地創業務工，拆遷帶來了活力，帶動了群眾以創業進行脫貧致富。

4.以民政和社會保障兜底帶動精準扶貧。對于無勞動能力和因病致貧喪失勞動能力的貧困戶，實行諸如最低生活保障、民政救助、醫療救助等措施讓貧困群眾有飯吃、有衣穿、有房住。把農村合作醫療和大病救助等結合起來、使長期患病者能夠維持生活和大病治療。另外加大對貧困和殘疾人員的服務力度，及時發放低保和殘疾人保障金，真正讓他們能享受精準扶貧帶來的實惠。

（二）加大貧困地區基礎設施建設力度

我國的貧困地區多見于山區、灘區和邊區，自然條件惡劣，基礎設施薄弱。正因如此，政府必須加大基礎設施建設力度，必須解決路、水、電、網等問題。

1.加強貧困地區的基礎設施建設。要想富，先修路，加強對連接貧困地區的鐵路和高速公路的建設。道路通暢是貧困群眾致富的關鍵，路通了，人心才會通，貧困群眾才會走出去，開闊眼界。對貧困地區水利工程更要強化建設，充分滿足吃水和澆灌需求。對農田進行改造升級，使其滿足群眾需要；推廣光伏發電扶貧開發項目，使貧困群眾以小投入就能得到大回報。加大以互聯網促進扶貧開發的力度，在貧困地區推廣如淘寶等線上和線下服務部，增加群眾收入，實現精準脫貧。

2.加強貧困地區的生態建設。生態是貧困群眾較為關心的問題。政府部門要積極有效地保護生態，包括居住環境和人文環境建設，生態保護也要進一步向貧困地區傾斜。加大農村危房改造力度，改善貧困群眾的居住環境。同時也要細化農村工作，諸如生活垃圾處理、污水處理、村莊綠化等，關注群眾的所思所想，讓貧困群眾在經濟上和精神上都要實現脫貧。

3.以固定資產收益為群眾創收。土地是貧困群眾的主要資產，所以進行貧困村的土地流轉，是加快脫貧步伐的有效途徑。對占用貧困戶土地的，村集體要以收益或股份的形式補償貧困戶，從而增加貧困戶的收入，達到脫貧目的。

（三）實行貧困地區公共服務全覆蓋

貧困地區的教育、衛生、文化、社保等基本公共服務與發達地區有很大差距，這就使貧困群眾在享受公共服務方面不夠精細，所以必須縮小公共服務的質量差別，為精準扶貧提供基礎保障。

1.提高貧困地區的基礎教育水平。知識改變命運。貧困戶要想拔掉窮根，必須把孩子的教育放在首位。教育扶貧就是要注重知識和技能的培養，真正讓教育扶貧實現全覆蓋。貧困家庭的子女擔負著改變貧困家庭命運的責任，讓貧困家庭子女都能接受公平的有質量的教育，是教育扶貧的核心目標。各級教育部門要關心關注和支持貧困戶孩子的基礎教育狀況，經費也要適度向貧困地區傾斜，如特崗教師計劃等具有特色的教育政策要盡可能地向貧困地區傾斜，真正讓精準扶貧舉措惠及全民。

2.政府關注農村問題，特別是貧困地區留守問題。隨著社會的發展，農村勞動力外出務工和轉移日益增多，農村剩余人口對公共服務質量提出更高要求。他們是農村工作的難點，同時也是重點關注的對象。各級政府要逐一摸排這類人群的實際狀況，并將信息進行整理，加強公共服務的針對性和有效性。農村留守兒童是貧困家庭的希望，一定要加大對這些孩子的監管力度，做到為其謀福利的同時提高對其精神上的支持。另外還要對農村殘疾人群進行集中救助，盡快建立殘疾人救助機制，使貧困地區各類人群都能盡快脫貧。

3.豐富貧困群眾的精神文化生活。在貧困地區建立文化廣場，縣級政府文化宣傳部門要不斷把文化下鄉工程落到實處，真正讓貧困群眾的精神文化生活變得豐富多彩。集中實施一批文化惠民扶貧項目，重點是文化廣場的建設和運用等。

（四）實行精準扶貧與精準脫貧雙向考核機制

扶貧開發工作是一項功在當今、利在千秋的偉大事業。貫徹扶貧開發工作關鍵在落實責任。但要落實精準扶貧舉措，精準的考核機制起到關鍵作用。

1.將扶貧開發工作作為量化和考核主要負責人的主要依據。國家提出精準扶貧戰略后，相繼出臺扶貧開發考核制度。一方面各級政府要將扶貧開發工作作為主要工作抓好落實好，完善并貫徹中央及各級政府部門的責任落實工作機制。政府督察部門要強化脫貧工作責任考核。對貧困縣重點考核脫貧成效，實行扶貧工作“一票否決”。另一方面要強化督察和問責，完不成年度扶貧任務的對領導干部進行約談。使精準扶貧深入人心，主要負責人要對精準扶貧機制了如指掌，這樣才能扶好貧。

2.保障扶貧開發資金和政策的投入力度。扶貧資金是精準扶貧工作順利實施的重要保障。加大中央和省級財政扶貧投入，向貧困地區“先輸血”，讓扶貧工作正常運轉。加大扶貧資金的投放力度，要做好長期資金投入規劃。加大精準扶貧的資金轉移支付力度，一般性轉移支付資金、涉及民生專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區、貧困人口傾斜。鼓勵各類公益性建設，如企業為扶貧開發提供公益資金，讓社會各類金融部門參與扶貧開發資金籌措。在貧困地區加大小額貸款力度，保障產業扶貧的順利實施。加大科技扶貧力度，讓科技惠及民生，政府要引導相關人員積極投身于扶貧開發工作，積極創新就業和創業體制，如產業園、產業集聚區、電商園等新一類商業模式，并從每個創業者角度出發量身定制創業規劃。

3.加大單位包村、干部包戶的精準扶貧力度。建立健全貧困村第一書記負責制，真正把第一書記與貧困村的扶貧和脫貧成效連在一起。譬如第一書記要真正把自己當作貧困村的一員，起到領頭羊和帶頭人的作用，要真正為貧困群眾找出路、謀利益，摸準貧困群眾的致貧原因、基本狀況，找準扶貧工作的切入點，搞好產業帶動。如積極統籌貧困村的道路、機井溝渠建設，讓群眾從農田這個基本因素獲利。在立足貧困村實際情況的基礎上，第一書記要按照“規劃到村、幫扶到戶、責任到人”的工作思路，找準致貧原因，并依托有利資源，從基礎設施、產業發展入手，制訂切實可行的幫扶計劃，抓好扶貧項目落實，著力推動貧困村的經濟建設，為扶貧開發和精準脫貧做好充分的工作保障。

三、精準扶貧實施中存在的問題與應對措施

精準扶貧的關鍵在于“精準”，然而，在實施過程中，精準扶貧工作由于農村實際情況和貧困狀態的差別，存在著以下主要問題。

第一，精準識別工作不夠精準。一方面，貧困地區的貧困人口數不夠精準。通過調查了解到，一些地區通過各種途徑帶上貧困縣的帽子，以此來獲取上級政策和資金的傾斜。在申報貧困縣時，按照貧困人口必須占總人口的一定比例的標準，部分地區根據認定貧困縣的指標在未經核實本縣貧困人口實際的情況下填報貧困人口數，這直接導致了貧困人口數失實，使精準識別工作不夠精準。另一方面，當前在貧困人口的識別上，以戶人均收入為標準，低于標準的即為貧困人口。但實際狀況并非如此，還存在著很多具體情況，如家庭的大項支出造成負債等，故不能一概而論，要有以實際情況為依據的識別標準。

第二，精準幫扶工作不夠精準。精準幫扶是精準扶貧的關鍵環節。但實際情況仍存在幫扶措施泛化、一刀切等問題。一方面幫扶干部不了解幫扶對象的實際狀況，如致貧原因、勞動力狀況等，也不能設身處地地為貧困戶著想，想當然地上項目、找門路，但是一旦讓貧困戶涉足這些，由于不符合貧困戶的實際，項目會半途而廢，脫貧也無從談起。另一方面，幫扶措施沒有長期規劃，只把貧困戶領上路，沒有送一程，造成后期項目服務水平低，貧困群眾缺少長期指導，有的產業項目經營不善，獲利較少甚至賠了夫人又折兵，幫扶沒有起到作用。

第三，精準脫貧工作不夠精準。精準脫貧是精準扶貧的最后環節。一方面，按照目前的扶貧攻堅任務，有些幫扶干部簡單地認為幫扶群眾完成了收入指標就完成了脫貧任務，簡單粗暴地劃入脫貧戶中。另一方面，精準脫貧工作仍存在人情化、關系化。一些貧困戶經過幫扶已經達到脫貧標準，但由于人情和關系，遲遲不上報收入或低報收入情況，造成擠占扶貧資源，為精準脫貧工作設置了攔路虎。

那么，針對實施精準扶貧戰略中存在的問題，又有何應對措施呢？

第一，制定切實可行的貧困人口識別標準。政府部門要組織專家調研，制定一套切實可行的貧困人口識別標準，重新認定貧困人口。其實，貧困人口的識別是一個復雜的計算過程。一方面要考慮人均純收入，這是剛性標準，也是能否劃定貧困戶的主要依據。另一方面還應該考慮到消費支出、負債情況。如果某戶人均收入低于貧困標準，應該確定為貧困戶；但是如果人均收入高于該標準，卻有負債的，則不易識別。同時也要考慮負債原因如上學、大病，根據實際原因確定貧困戶識別標準，真正做到精準識別。

第二，實施切實有效的精準幫扶措施。精準幫扶要根據貧困戶實際情況來確定。一方面對貧困群眾進行技能培訓。找準農村適用的技術崗位，定期組織對其集中培訓、上門指導，發動企業進行結對幫扶，提高貧困戶的致富技能。另一方面對貧困群眾進行就業扶持。對貧困戶的剩余勞動力進行轉移，提高收入。為貧困戶提供信息服務，引導他們選準致富產品和項目，搞好信息、技術、銷售服務，確保增產增收，加快脫貧步伐。

第三，制定嚴格有序的脫貧退出機制。精準脫貧要做到嚴格有序。一是制定和完善脫貧標準。脫貧指標要包括貧困對象基本情況，包括家庭收入、居住環境、就醫上學和社會保障等情況。同時對貧困退出對象要客觀公正地評價，由第三方進行綜合評定后確定該貧困戶是否達到貧困退出線，經公示無異議后確認脫貧。二是定期巡訪貧困戶，對其進行動態監測。了解貧困對象的收支狀況及扶貧資源情況，做到每項收入和補貼精準到位。特別是要摸準貧困對象的信息，及時跟進脫貧進展及時調整幫扶措施，真正做到脫貧有理有據。三是加強扶貧監督，加強責任意識。積極爭取村委會的支持，形成強有力的扶貧團隊，堅決杜絕貪腐、包庇的現象發生。要做到脫貧退出公正客觀，對徇私舞弊者進行問責。四是加大脫貧后期服務力度，減少返貧現象發生。貧困戶脫貧后應采用“扶上馬送一程”式的漸退機制。不僅要抓脫貧，還要抓再返貧，包村干部要有創新，不斷加強學習，上新項目、有新舉措，真正做到群眾脫貧，不讓群眾有后顧之憂。

總之，“十三五”規劃中關于全面建成小康的宏偉目標，任重而道遠。政府部門、幫扶干部、貧困群眾需要上下同心，實施精準扶貧戰略，堅持精準扶貧、精準脫貧，為“十三五”規劃目標的順利實現提供根本保障。