如何理解“一帶一路”倡議中的“對接”策略

程大為

【摘要】從全球治理角度，“一帶一路”倡議中的對接，是經濟發展具有契合點的國家或國際組織，以“五通”為重點，以政策協調為主要手段，所進行的自愿經濟合作。中國使用對接策略，找到中國的發展戰略與對方國家發展戰略的契合點，找到共同利益。

【關鍵詞】“一帶一路” 國際合作 對接 【中圖分類號】F74 【文獻標識碼】A

2017年5月14日，習近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中，提到了“對接”一詞。在“一帶一路”倡議的推進過程中，最為常見的政策用語之一，就是對接。筆者試圖抓住“對接”作為一個政策用語的使用特征及其要表達的內涵，探尋中國政府創造性使用“對接”這一政策用語所包含的治理傾向。

“一帶一路”常用的對接分類

一是國家或地區發展戰略的對接。習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中強調了政策對接，這是國家發展戰略對接，通過國家間對外政策的協調來實現。例如，在全面戰略伙伴關系的外交談判及成果性文件中嵌入“一帶一路”條款。在《中華人民共和國和白俄羅斯共和國關于建立相互信任、合作共贏的全面戰略伙伴關系的聯合聲明》中，第三條就是關于“一帶一路”與白俄羅斯發展戰略對接的條款。目前，中國和芬蘭、以色列、俄羅斯、卡塔爾、捷克等多個國家簽訂了建立戰略伙伴關系的聲明。這說明，中國把“一帶一路”當作雙邊合作的重要內容。

值得一提的是，2017年3月，中國和新西蘭簽署了《中華人民共和國政府和新西蘭政府關于加強“一帶一路”倡議合作的安排備忘錄》，這是中國首次和其他國家簽署關于“一帶一路”的官方合作文件。備忘錄提出，雙方將共同加強合作與交流，實現兩國共同發展的目標。雙方希望就各自重大發展戰略、規劃和政策定期開展高級別對話與交流，就各自重大宏觀政策調整加強溝通合作，推動雙方重大發展戰略、規劃及政策的對接和融合。這類對接多以外交合作聲明、備忘錄的形式出現，肯定了雙方對對接的支持態度，確定了合作領域，具有法律的約束力。

二是自由貿易區的對接。“一帶一路”倡議和歐亞經濟聯盟對接是自貿區對接的典型案例。歐亞經濟聯盟一個是由俄羅斯主導的區域經濟合作實體。2015年5月8日，中俄兩國共同簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，這一聲明的簽署標志著絲綢之路經濟帶建設與歐亞經濟聯盟建設的對接合作正式確定，而且文件中使用了“對接”這一政策性概念。自貿區對接是官方推動的，是與國外已有的自由貿易協定（FTA）或者已經和我國簽署FTA的國家或地區進行對接。這類對接更多的是基于已有的國際協定做內容上的升級，如果對接朝著更深入的領域努力，會形成新的國際協定。

三是與國際組織的對接。2017年3月17日，聯合國一致通過關于阿富汗問題第2344號決議，呼吁國際社會凝聚援助阿富汗共識，通過“一帶一路”建設等加強區域經濟合作，敦促各方為“一帶一路”建設提供安全保障環境、加強發展政策戰略對接、推進互聯互通務實合作等。該決議接受了中國全球治理的兩個政策性概念，即聯合國首次載入“人類命運共同體”的重要理念，體現了國際社會的共識，彰顯了中國理念和中國方案對全球治理的重要貢獻；同時，聯合國使用了“對接”這一概念，這是中國借助阿富汗問題將“一帶一路”倡議與聯合國的決議成功對接。

中國與歐盟也展開了“一帶一路”與“容克計劃”對接的協商。“容克計劃”是歐盟在經濟復蘇乏力背景下，由歐盟委員會主席容克主導推動的歐洲投資計劃。“容克計劃”的行動重點包括歐盟優先推進基礎設施建設，尤其是寬頻和能源網絡，產業中心的交通基礎設施，教育、研究和創新，以及再生能源和能效項目，與中國“一帶一路”倡議有許多契合點。目前中國和歐盟已經制定了戰略對接路線圖。

四是商業項目對接。在中國“一帶一路”倡議出臺后，確定了“五通”（政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通）的合作領域，中國企業將自身的“走出去”戰略和“一帶一路”倡議融合起來，與“一帶一路”沿線國家的企業進行了大量的商業項目對接。這類對接的主體是企業，其行為雖是市場行為，但可以借助“一帶一路”對接獲得政策紅利。

五是地方政策、部門政策的對接。我國各省在“一帶一路”倡議出臺后，明確了其在“一帶一路”中的地位及對外合作方向，例如，新疆被定義為絲綢之路經濟帶核心區，主要是深化與中亞、南亞、西亞等國家的交流合作。福建被定義為21世紀海上絲綢之路核心區，合作方向是東南亞、臺灣地區等。與此同時，各部委也圍繞其工作內容制定了對接計劃。這類對接的主體雖然是政府，但地方政府和政府職能部門沒有對外的主權，其對接政策和文件應與中央政府保持一致。

“一帶一路”治理中對接的特點

“一帶一路”倡議的實施起步于倡導，這是“一帶一路”倡議國際化的第一階段。倡議一旦引起了他國的回應，“一帶一路”倡議的推進就進入了第二階段。在這一階段，中國更多地使用了“對接”這一政策概念。其特點如下：

第一，國家或國際組織是對接的行為主體。對接的行為者很多，個人、企業、國家和國際組織都部分地參與到各種對接活動中，但并不是所有行為者都具備法定的主體資格。國家或國際組織是政策對接的基本行為主體，具有獨立參與全球經貿治理的國際法主體資格。

第二，對接的前提是對方國家有自己的發展戰略，在雙方已有的戰略契合點上考慮進一步的合作。這不同于世界貿易組織（WTO）的貿易談判，WTO的貿易談判發生的多數情景下，議題是嶄新的，倡導國發起議題，得到各國響應后，開始新議題的談判，是規則制定過程。目前的對接以雙邊為主，是在尊重彼此已有的政策框架下進行的對外政策協調，尋找合作的機會。對接并不一定是規則的制定過程，它可能僅僅是一種合作，也可能會導致規則制定。

第三，對接的主體存在倡導者和回應者，或政策的輸出者和接受者之分。這一區分明確了倡導者在整個過程中的主導作用。在對接的互動過程中，中國無疑處于主導者或輸出者的地位，這就要求中國具備引領對接及對接后議程的戰略能力，從戰術上采取主動的、進取的政策作為。

第四，對接的具體合作領域是“五通”。“一帶一路”倡導通過“五通”將中國與“一帶一路”沿線國家對接起來，創造合作機會，尋找全新的發展模式。我們需要特別強調的是，從內容范疇上，“一帶一路”倡議要大于WTO的管轄范疇，WTO以貿易為重點，“一帶一路”以經濟發展為重點。

第五，對接是一種外交協調和經濟協同。對接是一種以外交手段協調各國的經濟事務、謀求共同發展的全球治理行為。外交協調是和平的、自愿的；經濟協同是經濟的發展目標和發展戰略的協同，尤其是對外經濟戰略的協同。

結合以上特點分析，從全球治理角度，我們嘗試給出對接的定義：對接是經濟發展具有契合點的國家或國際組織，以“五通”為重點，以政策協調為主要手段，所進行的自愿經濟合作。

對接是嵌入式多邊主義理論的創新應用

美國國際組織研究學者魯杰提出了“嵌入式多邊主義”的概念，魯杰認為戰后美國設計了多邊體系，但同時要滿足各國國內干預。大蕭條的經驗教訓，使一些國家認可國家干預以確保國內經濟穩定的治理模式，因此，多邊設計要和各國國內經濟發展和安全目標相適應。為此，現有的多邊貿易體系的設計中都留出了安全閥，在削減關稅等自由貿易的推進過程中，留出了保障措施的例外條款，保證各國國內利益得到防護。戰后貨幣和貿易機制的首要任務，就是通過與國內干預相適應并受國內干預制約的自由化形式，以尋求實現國際和國內經濟穩定的雙重目標。

對接體現了嵌入式全球治理構建的精髓。嵌入式多邊主義解釋了二戰后全球經貿治理體系構建的關鍵，即在經濟方面，如何協調好全球體系與國內發展目標的矛盾；在全球治理立法方面，解決了國際法與國內經濟主權讓渡的矛盾，給國內主權留了一個安全閥。當今的多邊體系經歷了2008年的大危機，也處于類似大蕭條的恐慌之中，帶來了民族主義的復興。在這個時候推進“一帶一路”，借鑒嵌入式多邊主義理論有一定意義。中國提出和各種已有的機制對接，和各種已有的協定對接，正是顧及各國國內利益的一種嵌入式制度構建。中國使用對接策略，找到中國的發展戰略與對方國家發展戰略的契合點，找到共同利益，將“一帶一路”倡議內嵌在彼此的發展規劃中，可以說是嵌入式多邊主義理論的應用。

對接是找契合點，不是政策的安全閥。“安全閥”是全球貿易治理中常用的俚語，實際上指保護主義措施。WTO是追求自由貿易的組織，市場開放可能會傷害國內產業，因此要有安全閥，允許各國一旦國內產業受損，可以使用保護措施。對接顯然不是這樣的政策安全閥。安全閥是在出現負面影響的時候緊急啟動措施，“一帶一路”對接是起點上的對接，是事前找到了契合點而進行的積極行為。

（作者為中國人民大學經濟學院教授、博導）

【參考文獻】

①《習近平出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式并發表主旨演講》，新華網，2017年5月14日。

責編/張寒 美編/于珊