全覆蓋要求下的審計計劃優化探討

何秀芝　李朝旗

摘要：審計計劃對審計工作具有引領和指導作用，探索全覆蓋要求下的審計計劃優化方式尤為必要。在全覆蓋要求下。從審計計劃的剛性約束、科學性規范和管理技術手段等方面探討了當前國家審計計劃存在的突出問題。基于此，提出完善和優化我國審計計劃的相關對策。

關鍵詞：全覆蓋 審計計劃 優化

一、引言

當前，社會對國家審計工作的廣度、力度和深度三大方面的要求越來越高。近年來黨中央、國務院也在多個文件中對審計全覆蓋提出了明確的要求。應該說，實現審計監督全覆蓋是提高審計監督層次和水平的重要途徑，是在新的歷史條件下黨和政府對審計機關提出的新的更高的要求。同時，審計全覆蓋目標的實現程度和水平，與審計項目計劃、審計指導思想、審計項目實施、審計結果利用、信息化建設等有著密切聯系。作為審計工作的第一道“工序”，審計計劃是審計方針政策的直接載體和最重要的實現手段，在很大程度上決定著審計項目的安排情況、審計人力及時間等資源投入狀況、審計重點的突出情況，完善和優化審計計劃，是實現審計全覆蓋的起點、龍頭和抓手。因此，探索全覆蓋要求下的審計計劃優化方式具有迫切性和必要性。

二、我國審計計劃的特點和存在問題

（一）審計計劃的剛性較強，彈性不足

根據現行法律法規，在審計計劃制定中，有些項目是必須列入計劃的必選項目、規定動作。如《國家審計準則》第三十二條規定“下列審計項目應當作為必選審計項目：法律法規規定每年應當審計的項目；本級政府行政首長和相關領導機關要求審計的項目；上級審計機關安排或者授權的審計項目。”從近年來的實際情況看，中央、地方各級預算執行審計是必選項目，各級黨政領導干部和國有企業領導人審計也是必選項目，尤其是隨著黨政領導干部和國有企業領導人的頻繁變更，近年來經濟責任審計的數量大幅增加。甚至已經占到審計機關審計項目計劃中的大頭。以按年度進行的預算執行審計和不定期進行的經濟責任審計為代表，我國審計項目計劃越來越固化、剛性化，大部分審計機關、人員等審計資源投入這兩種類型的審計，可用于其他類型審計、進行其他方面審計覆蓋的審計資源越來越有限，大大影響了審計項目計劃制定和調整的靈活性、彈性，不利于對突發事件、社會熱點問題、系統性風險、深層次問題等的調查研究、反映、應對。

（二）審計計劃的科學性、規范性、系統性、時效性有待提高

從目前我國審計計劃管理的方式來看，主要是由各級審計機關根據各級地方政府要求以及組織部門意見按年度制定的。總體來看，項目計劃管理較為粗放，管理過程較為簡單，主要是行政化審批，往往缺乏對項目的研究、論證、評估等科學決策的環節。主觀性較強，缺乏面向社會征求民意的選擇機制，尤其是對社會公眾關心的問題重視不夠，對社會關注的熱點問題和突發事件的考慮不夠。部分項目的選擇、確定隨意性較大，也往往不能隨經濟社會形勢的變化及時調整，具有一定的滯后性。這些問題的存在，在一定程度上影響了審計全覆蓋的水平、質量、效率、效果。

（三）審計計劃管理的技術手段較為落后

從目前我國審計計劃管理的技術手段來看，主要是簡單的手工制作的審計計劃臺賬和有關審批文件，以及簡單的審計計劃統計系統，總體較為落后。無法反映、順應目前所處的信息化時代、大數據時代對審計項目計劃的要求，從項目計劃的角度影響了審計全覆蓋的更好推進和實現。沒有基于信息系統、面向大數據的審計計劃管理系統，審計機關就難以基于項目庫、審計機構庫、審計人員庫、審計對象庫、外部專家庫等基礎數據，對審計項目進行包括初選、評估、立項、征集意見、決策、入庫、組合優化、選取、安排、后評估在內的全過程的計劃管理，從而更好地提升計劃管理的科學性、系統性、規范性和最終效果。

三、全覆蓋要求下的審計項目計劃優化

（一）順應社會發展規劃要求，建立科學的審計計劃制度

審計全覆蓋是時空的全面全覆蓋，不僅有空間上的概念，也有時間上連續性、長期性的要求，以年度為期間的審計計劃難以適應審計全覆蓋在時間方面的要求，也不適應以五年為期間的我國國民經濟和社會發展五年規劃、審計發展五年規劃的要求。因此，應考慮建立與此相適應的、立足和服務于更長時期審計全覆蓋的審計項目規劃制度。在審計項目規劃中，應以長遠眼光，緊密結合國民經濟和社會發展規劃、審計發展規劃，在五年（或更長時期）內科學研究、合理安排全國性統一組織項目、跟蹤審計項目、經濟責任審計項目、預算執行審計項目、各種專項審計調查項目，并進行這些項目之間的優化組合，以增加審計計劃在不同年度間制定和執行的銜接性、連續性。

（二）完善項目選擇確定程序，提高審計計劃的科學性和規范性

完善的審計計劃機制，包括審計目標確定及分解、基礎數據收集、調查研究、分析評估、意見征集、項目庫建設、項目確定、項目安排等一系列環節和子機制。其中一項重要的基礎工作就是項目庫的建設。在當前形勢下，加強和改善審計項目庫建設，完善項目選擇確定機制，主要應著眼以下方面的工作：一是系統開發審計新領域。審計全覆蓋的首要要求是對公共資金、財政資金、國有企業等的大覆蓋，因此首先應著眼于在對審計目標、被審計單位、審計領域、國家對審計的新要求等進行全面檢察、系統梳理的基礎上，確定審計覆蓋的盲區，針對開發目前尚未形成覆蓋的領域開發新項目。二是高度重視審計評估。要不斷強化對審計項目立項評估和可行性論證方面的程序性要求，嚴格按照《國家審計準則》規定的程序和要求實施審計計劃制定工作，切實改變審計計劃方面管理粗放、流于形式等問題。同時項目完成后要回頭看，由有關機構（最好是獨立于審計項目計劃制定機構以外的其他機構）對項目進行專門的評估，其中包括對項目立項科學性、必要性、可行性的評估。三是廣泛征集民眾建議。可考慮通過發布審計項目征求意見公告等方式，面向人大、政協、政府各部門、社會公眾廣泛征求意見，從中遴選最重要、最受關注的項目，同時還可考慮通過委托社會智庫進行專題研究的方式，優化審計項目入庫、選擇、確定機制。

（三）加強動態調整，增強審計計劃的合理性和靈活性

要實現審計全覆蓋，包括及時應對突發事件、臨時緊急任務、系統性風險等專項研究等，審計計劃應該具有一定的彈性。一是完善審計計劃的動態調整機制。針對目前審計項目計劃一次性制定不易調整或調整隨意性大的問題，應進一步完善審計項目計劃的動態調整機制。對審計項目計劃的實施、完成情況隨時進行評估，結合中央政策和外部形勢的變化情況，在科學研究、充分評估的基礎上，及時、靈活進行調整。二是建立項目滾動計劃制度，有步驟實現審計全覆蓋。即在制定審計項目和建立完善審計項目庫的基礎上，對同類審計項目在若干年（如5年）的較長時期系統做出安排，每年安排其中一部分進行審計，通過連續幾年的實施，實現對該類審計對象的全面覆蓋。有關審計部門可根據其審計資源、審計對象的情況編制滾動項目計劃，合理確定輪審間隔和每次審計的項目，規定在一定周期內（如5年）將項目庫內的待審項目輪審一遍。審計全覆蓋不是同等覆蓋，因此對于審計項目庫中的項目，審計資源應向重點項目傾斜，對民生資金、項目如保障房、社保資金等重要事項可縮短輪審間隔，做到重點覆蓋；對管理規范的地區、機構的預算執行審計可擴大輪審間隔，釋放審計資源的合理配置，最終實現全覆蓋。三是著力進行項目優化組合。優化審計項目計劃，不能一味地在加法、減法上做文章，還應該高度重視組合法，多層次、多視角、多渠道優化審計項目計劃，以使審計項目計劃保持足夠的彈性，同時提高審計效率。

（四）提升技術手段，開發運用基于大數據的審計計劃管理系統

要真正實現審計全覆蓋，應更加重視利用技術手段和信息系統提升審計項目計劃管理的水平。面對涉及多領域、多層次、多形態、多環節、多機構、多對象、多項目、多任務的審計全覆蓋需求，較大程度上取決于管理手段、信息系統的先進性。如果不提升審計計劃管理的技術手段，不采用基于大數據的管理系統，就難以適應目前和未來審計全覆蓋的要求。新型的審計計劃管理系統，不僅要包括與審計項目有關的基本情況、參審機構、參審人員、審計對象、審計時間等在內的各項基本計劃要素，還要囊括審計機構庫、人員庫、對象庫、項目庫、外部專家庫等完備的基礎數據，涵蓋審計項目從初選、評估、立項、征集意見、決策、入庫、組合優化、選取、安排、審后評估等環節在內的全過程，不僅能實現審計項目計劃統計功能，更重要的還要有與審計項目評估、確定、優化等相關的研究、開發、決策輔助功能，同時能夠與審計項目組織實施、現場管理、人力資源管理等系統對接，真正實現基于大數據、面向開發決策的審計項目計劃管理系統。