國有公用企業(yè)反壟斷措施研究

吳予軍

摘要：文章對公用企業(yè)反壟斷的理論變遷，我國公用企業(yè)反壟斷執(zhí)法的現(xiàn)狀及國有公用企業(yè)應(yīng)對的措施進行了分析。指出國有公用企業(yè)要積極參與市場競爭，通過競爭，一方面能擴張企業(yè)，通過多方布局減少經(jīng)營風險；另一方面，也能在實踐中充分認識自身的優(yōu)劣勢，提升企業(yè)競爭力。

關(guān)鍵詞：國有公用企業(yè) 參與 市場競爭 企業(yè)競爭力

2016年，國家工商總局針對供水、供電、供氣、公共交通、殯葬等行業(yè)公用企業(yè)的強制交易、濫收費用、搭售商品、附加不合理交易條件等行為，又一次進行了大規(guī)模的反壟斷反不正當競爭執(zhí)法行動，反壟斷反不正當競爭執(zhí)法成為常態(tài)。本文擬對公用企業(yè)反壟斷的理論變遷，我國公用企業(yè)反壟斷執(zhí)法的現(xiàn)狀及國有公用企業(yè)應(yīng)對的措施予以分析。

一、公用企業(yè)反壟斷的理論變遷

（一）傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論將公用企業(yè)排除在反壟斷法范圍之外

傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論主要從規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和沉淀成本理論兩方面論證公用企業(yè)的自然壟斷經(jīng)營的合理性。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論認為，公用事業(yè)存在自然壟斷的特征。由于公用事業(yè)普遍存在邊際成本持續(xù)低于平均成本，平均成本隨產(chǎn)量增長持續(xù)下降的特征，以至于行業(yè)中單一企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的成本比多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本低。因此，由單一企業(yè)提供公共產(chǎn)品反而比由多家企業(yè)提供公共產(chǎn)品更有利于消費者。

另一方面，公用事業(yè)需要數(shù)額巨大的投資，并且設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施很難轉(zhuǎn)用于其他用途，一旦投資就形成了巨額的沉淀成本。這也決定了原有的經(jīng)濟要素很難退出原有的領(lǐng)地，而單薄的私人資本也很難介入，這就必然形成壟斷。

在上述理論的支持下，公用企業(yè)一直被豁免適用反壟斷，各國法律多賦予其壟斷地位。

（二）自然壟斷理論向適度競爭理論演變

賦予公用企業(yè)壟斷地位的主要目的是降低成本，維護社會公共利益，然而，公用企業(yè)的發(fā)展卻事與愿違，從國內(nèi)外來看，由于長期缺乏競爭壓力，公用企業(yè)都普遍存在成本高、效率低下，濫用市場優(yōu)勢地位，侵害消費者權(quán)益的情況。從國內(nèi)來看，公用企業(yè)行政作風濃、人浮于事、機構(gòu)臃腫、管理水平低下、技術(shù)落后、收費高昂的情況十分嚴重。自然壟斷理論不再適用于公用企業(yè)的實際情況，理論研究逐漸轉(zhuǎn)向公用事業(yè)領(lǐng)域適度競爭理論。

二、我國公用企業(yè)反壟斷的實踐

從上世紀70年代以來，美、歐、日等發(fā)達國家相繼通過法律規(guī)制，在能源、運輸、電力、自來水、電信等領(lǐng)域進行改革，引進競爭機制，公用企業(yè)實現(xiàn)了利潤增長，提高了勞動生產(chǎn)率，改善了服務(wù)質(zhì)量，反壟斷取得了很好的成效。我國的公用企業(yè)改革開始于上世紀90年代。

（一）公用事業(yè)市場化步伐循序漸進

從上世紀90年代開始，我國開始在電信、郵政、電力、鐵道等公用行業(yè)以及市政公用行業(yè)進行市場化改革實踐，改革步步為營，循序推進。

以電信領(lǐng)域為例，1994年組建中國聯(lián)通，打破電信一家壟斷。1998年郵電部被拆分為郵政局和信息產(chǎn)業(yè)部，同時，電信業(yè)政企分開，中國電信與原信產(chǎn)部脫鉤，成為自負盈虧的企業(yè)。1999年，信產(chǎn)部拆分中國電信為新中國電信、中國移動和中國衛(wèi)星通信，同時，網(wǎng)通公司、吉通公司和鐵通公司獲得了電信運營許可證。2001年，中國電信南北拆分。目前，電信業(yè)開放民間資本進入基礎(chǔ)電信領(lǐng)域競爭性業(yè)務(wù)，形成基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、業(yè)務(wù)服務(wù)相互競爭的市場格局。

2014年以來，國家大力推廣在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域運用政府與社會資本合作模式，在國家層面推動公用事業(yè)建設(shè)及運營的競爭性參與，也意味著國家層面不再從單一行業(yè)而是從整體上推動反壟斷的體制、機制進一步完善。

（二）公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制持續(xù)深入

從立法層面看，1993年國家頒布《反不正當競爭法》，其中，第6條對公用企業(yè)限制競爭行為進行了規(guī)范。隨之，國家工商總局發(fā)布《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，對公用企業(yè)限制競爭行為進行了細化。2001年，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》明確指出：“引入競爭機制，加快電力、鐵道、民航、通信、公用企業(yè)壟斷行業(yè)管理體制改革。”2008年，《反壟斷法》施行，第六條規(guī)定，具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。第三章對濫用市場支配地位的行為、經(jīng)營者具有市場支配地位的認定進行了規(guī)定。加之，《郵政法》、《電力法》、《鐵路法》等一些專門立法都有公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)范的內(nèi)容。

2015年，國家出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對通過競爭性方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營有了更為詳細的規(guī)定。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。結(jié)合國家正在大力推動的政府和社會資本合作（PPP），公用企業(yè)反壟斷的體制機制更加健全。

三、我國公用企業(yè)反壟斷的特點

（一）漸進性特征

由于我國仍未完成計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的徹底轉(zhuǎn)型，計劃思維、計劃的管理體制仍然存在，國有企業(yè)在公用行業(yè)處于主體地位。反壟斷仍需在短期利益與長遠利益、社會利益與企業(yè)利益、發(fā)展與穩(wěn)定間綜合平衡，總體上。國家對公用行業(yè)的反壟斷采取漸進的思路。由“政企分開”到企業(yè)分拆、價格改革，再到公用事業(yè)領(lǐng)域競爭性機制的完善，我國公用企業(yè)反壟斷的思路明確、步履穩(wěn)健，公用企業(yè)反壟斷的基礎(chǔ)逐漸完成，伴隨著國家反壟斷執(zhí)法力量的增強。公用企業(yè)反壟斷執(zhí)法力度會不斷增大。

（二）行政權(quán)力在一定階段仍然處于的主導地位

公用事業(yè)的行業(yè)特征、經(jīng)濟發(fā)展的進程決定公用企業(yè)反壟斷不能“一刀切”，決定了行政權(quán)力在很大程度上對反壟斷具有主觀性和主導性影響，在實踐中就體現(xiàn)為地方政府對界定壟斷領(lǐng)域、行業(yè)定價、執(zhí)法裁量等方面的影響，有的通過發(fā)布政策文件，有的通過非正式渠道的指導。這些影響有些是合理的，也有些是不合理的。

行政權(quán)力的作為也為某些地方政府或公用企業(yè)利用行政權(quán)力濫用市場支配地位提供了依據(jù)。據(jù)了解，2016年發(fā)改委共完成對17起行政壟斷案件的調(diào)查，并督促地方政府（部門）對照《反壟斷法》和公平競爭審查制度調(diào)整相關(guān)政策。由于現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、地方（部門）保護等原因，反壟斷法與部門法的矛盾、反壟斷法與地方政策性文件之間的矛盾還將在一定時期、范圍存在。

（三）反壟斷問題爭議持續(xù)存在

我國經(jīng)濟在摸索中轉(zhuǎn)型，反壟斷也是在“摸著石頭過河”。在城市燃氣領(lǐng)域。目前爭議較大的管道燃氣安裝工程收費，有的地區(qū)由政府定價，有的價格完全放開，有的費用計入房屋開發(fā)成本，有的不計入，反壟斷執(zhí)法過程中讓企業(yè)無所適從，執(zhí)法部門也難以下手。再如燃氣保險，對這一相對高危的行業(yè)而言，燃氣保險應(yīng)該很必要，但目前由于保險費低、覆蓋率低、成本高，這一保險基本名存實亡。某些情況下，壟斷與非壟斷、自主與強制、權(quán)利與利益的矛盾仍然有好多問題亟待研究。

四、國有公用企業(yè)反壟斷措施

（一）加強反壟斷的學習教育

1.國有公用企業(yè)面對反壟斷積重難變。由于國有企業(yè)的國有身份特征及公用企業(yè)行業(yè)穩(wěn)定、競爭性弱等特征的長期存在，國有公用企業(yè)一般有著濃厚的行政思維慣性，表現(xiàn)出來的就是創(chuàng)新性差、服務(wù)理念落后。再者，公用事業(yè)長期的政策規(guī)制，使得國有公用企業(yè)有著強烈的政策依賴性，在缺乏對政策的預判的情況下，由政策變化導致的壟斷性業(yè)務(wù)向非壟斷性業(yè)務(wù)的變化，對企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營會產(chǎn)生較大的影響。另外，歷史形成的臃腫機構(gòu)人員包袱，也對國有公用企業(yè)應(yīng)對反壟斷形成了巨大的阻礙。

2.加強反壟斷教育勢在必行。國有公用企業(yè)前述問題的存在，使得反壟斷變革難以推進，但因循守舊只會自甘墮落，只有認識到反壟斷的必然趨勢及反壟斷對企業(yè)的壓力，上下齊心，才能因此而產(chǎn)生動力，自覺地推動企業(yè)為此而進行的變革。

（二）積極應(yīng)對反壟斷執(zhí)法

國有公用企業(yè)要認識到反壟斷執(zhí)法的長期性，積極主動應(yīng)對反壟斷執(zhí)法，從合同、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)態(tài)度、價格制定等方面按照反壟斷要求做好相關(guān)工作。梳理企業(yè)業(yè)務(wù)、合同、收費、流程，區(qū)別對待壟斷業(yè)務(wù)與非壟斷業(yè)務(wù)，減少合同、業(yè)務(wù)流程中的濫用市場支配地位的不合理條款、環(huán)節(jié)，確保收費標準合理、公開，改善服務(wù)態(tài)度，做好執(zhí)法應(yīng)對措施。

（三）加強涉及企業(yè)重大經(jīng)營方向的反壟斷研究

反壟斷的目的是為了通過競爭實現(xiàn)效率提升、質(zhì)量改善、成本降低，不符合目的的反壟斷是沒有必要的。特別是公用事業(yè)本身具有自然壟斷特征，壟斷的合理性、合法性一直存在。由于執(zhí)法隊伍參差不齊，國內(nèi)關(guān)于公用企業(yè)反壟斷研究的欠缺，在國內(nèi)，反壟斷執(zhí)法也常存在跟風、一刀切的情況。加強涉及企業(yè)重大經(jīng)營方向的反壟斷理論研究，以研究推動企業(yè)及執(zhí)法部門合理合法地規(guī)范經(jīng)營行為及執(zhí)法行為，可以有效地避免執(zhí)法行動對企業(yè)的“誤傷”，也避免企業(yè)因應(yīng)對反壟斷而導致沒必要的經(jīng)營失誤。

反壟斷往往會導致企業(yè)經(jīng)營方式、范圍等方面的重大變革，隨著技術(shù)、社會的變革，原有壟斷業(yè)務(wù)可能會成為非壟斷業(yè)務(wù)，隨著執(zhí)法力度的增強。原來執(zhí)法部門不關(guān)注的變成了關(guān)注的重點。加強反壟斷趨勢研究，將有利于企業(yè)提前做好反壟斷應(yīng)對，避免反壟斷執(zhí)法對企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生重大影響。

（四）做好與政府相關(guān)部門的溝通工作

在我國公用企業(yè)反壟斷過程中，行政權(quán)力仍具有重大影響力。為此，國有公用企業(yè)要做好與政府部門的溝通。主要包括與反壟斷執(zhí)法部門的溝通及與特許經(jīng)營相關(guān)監(jiān)管部門的溝通兩個方面。

與反壟斷執(zhí)法部門的溝通主要是涉及反壟斷業(yè)務(wù)的合理性與合法性。可以與執(zhí)法部門共同探討研究經(jīng)營中反壟斷問題。一方面企業(yè)根據(jù)執(zhí)法部門要求的主動適應(yīng)反壟斷執(zhí)法；另一方面，根據(jù)企業(yè)反映的問題執(zhí)法部門也可以調(diào)整執(zhí)法的范圍、方式、方法等。

與相關(guān)監(jiān)管部門的溝通，主要在于監(jiān)管政策的溝通，比如壟斷業(yè)務(wù)價格水平的確定，壟斷業(yè)務(wù)與非壟斷業(yè)務(wù)的界定等。溝通的結(jié)果是推動監(jiān)管部門下發(fā)相應(yīng)的政策文件。對企業(yè)的行為形成必要的支持，避免反壟斷執(zhí)法對企業(yè)的“誤傷”。

（五）積極參與市場競爭

當前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)的建設(shè)經(jīng)營基本通過競爭性方式選擇社會資本以特許經(jīng)營方式參與。國有公用企業(yè)參與市場競爭，通過競爭，一方面能擴張企業(yè)，通過多方布局減少經(jīng)營風險；另一方面，也能在實踐中充分認識自身的優(yōu)劣勢，提升企業(yè)競爭力。