欠發達地區公共文化月艮務面臨的問題與對策

張玲

摘要：欠發達地區經濟文化較為落后，城鄉之間、區域之間的公共文化資源分布不均衡，面臨著文化軟硬件資源開發不足和利用率不高等問題。為此，必須堅持政府主導，規劃先行，突出體制機制創新和制度建設，著力突破體制障礙，以標準化和均等化整合盤活資源，推動公共文化服務各項資源的共建共享，進一步提升公共文化服務能力。

關鍵詞：公共文化服務 欠發達地區 共建共享

2015年1月出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》指出：到2020年基本建成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系。但現狀是欠發達地區經濟文化較為落后，城鄉之間、區域之間的公共文化資源的分布不均衡，城市與農村之間、不同區域之間公共文化服務的結構性問題突出。因此，深入分析欠發達地區公共文化服務面臨的問題，探討解決的辦法，對于到2020年實現建成現代公共文化服務體系目標具有重要意義。

一、主要問題

（一）城鄉的公共文化服務基礎設施建設水平不夠均衡

公共文化服務基礎設施就是指為人民群眾提供的，老百姓能參與公共文化活動的各種各樣的圖書館、文化館、紀念館、群藝館，包括鄉鎮的綜合文化站、農村書屋、文化大院等等文化服務的設施。長期以來，我們的文化建設主要是面向城市，農村的基礎文化設施，長期處于一種匱乏、短缺狀況。也就是城市公共文化設施相對先進完善，而農村基層公共文化服務設施建設水平相對落后，存在公共文化服務資源較分散、分布不均衡、區域差別較大等不容易忽視等問題。雖然近年來各地都在不斷加大對公共文化服務設施的投入，但欠發達地區由于財力不足，使得在公共文化服務支出上依然欠賬太多，存在文化經費緊張、投入不足等問題。以三明市為例，近年來三明市為提升公共文化服務水平新建了市圖書館、博物館、藝術館、書畫院、歌舞藝術大樓、影劇院、萬壽巖遺址博物館等一批較為先進的文化設施。100%鄉鎮（街道）建有綜合文化站，12個縣（市、區）均建立了文化信息共享工程支中心，即集中在城鎮的公共文化服務設施相對先進完善；而在鄉村，雖然1735個行政村農家書屋實現全覆蓋，但農村的公共文化服務設施依然是總量不足、標準不高，各縣級、鄉鎮、行政村（社區）等文化設施建設水平相對薄弱，部分鎮、村兩級和社區公共文化服務設施還不完善甚至挪作他用。可見，三明公共文化服務體系全覆蓋任務依然艱巨。一些縣由于人口外流，比如明溪縣，出國人口達全縣人口的11.鐋，有的行政村幾乎成空殼村，有的行政村成留守老人村，鄉村公共文化設施設備閑置、損毀、丟失問題嚴重，管理成問題。

（二）公共文化產品體系較為單一

長期以來，文化行政機構忽視群眾的需求多樣性，不重視文化資源特別是地方特有文化資源的開發利用，以至于公共文化產品形式過于單一且魅力不足，不能較好滿足群眾多樣化的文化訴求。欠發達地區更是如此，以三明市為例，目前三明市公共文化服務一邊是文化產品形式單一，呈現文化產品供給“供大于求”；一邊是老百姓需求多樣，但找不到好的文化作品，呈現高端文化需求“求大于供”的現狀。現實的表現是：群眾對圖書、電影等高端文化有著潛在需求，但一些地方提供的圖書看不懂、片子過時老化，高端文化產品品類少；群眾有看地方戲的企盼，但大多未納入公共文化服務范圍。正是由于缺乏優秀的文化產品，加上文化活動形式內容單一、手段落后，公共文化產品對群眾缺乏吸引力，這也是欠發達地區公共文化服務效能低下的原因之一。

（三）公共文化服務資源分布不均且服務效能不高

長期以來，公共文化服務建設投入主要面向城市，使得大多公共文化服務資源、文化產業項目集中在城市，城市公共文化服務資源相對豐富但服務效能不高。以三明市為例，城市“周末”廣場文化活動豐富。通過舉辦朱熹祭祀大典、客家祖地祭祖大典、筍竹文化節、小吃旅游文化節、丹霞文化藝術節、海峽兩岸客家擂茶文化節等大型文化活動，以及定期舉辦的全市音樂舞蹈節、青年歌手大獎賽、農村文藝調演、社區文藝專場、客家山歌比賽活動，豐富了城市居民的文化生活。另一方面，三明市縣博物館、圖書館、文化館（站）雖然已全部免費開放，但一些圖書館、美術館、博物館、文化館仍然不能吸引當地的老百姓，服務效能不高的問題突出。比如，已建成的三明博物館、城市規劃館、客家祖地文化園以及一些鄉鎮村文化活動室.民眾主動去參觀學習或使用的積極性并不高、場館使用效率低；而且各單位擁有的文化資源由各單位自己掌控，資源分割，各自為政，利用率自然不高。與城市相比，農村的公共文化服務資源則較為匱乏，農村基層文化活動形式單一且較少，存在農村文化活動室、信息資源共享工程建設起點不高、盲區較多、維護困難；農家書屋、農村電影放映資金投入嚴重不足、流動服務設施設備配置不全等問題。

（四）城市和農村的服務主體和評價體系存在結構性錯位

目前，欠發達地區的公共文化服務產品和服務供給在城鄉間、區域問、群體間非均衡問題明顯，與完善的公共文化服務體系相距較大，其重要原因：一是城鄉間服務主體力量分布不均衡。城市服務主體素質和能力較高且大多集中在城市；而農村服務主體素質和能力較差，存在文化人才短缺、青黃不接、文化層次低、相關專業人員少、大部分業余藝術門類單一、精品文藝帶頭人少等問題，文化人才“挪作他用”與“專職不專用”的現象也比較普遍。加上待遇低、晉級晉升困難等使得人才難以留下，致使農村公共文化服務質量無法得到保障。二是在公共文化服務質量的評價體系方面存在著問題。主要表現為考核評價體系不健全，對公共文化服務缺乏統一的考核評價標準，考核評價效率不高，又缺乏有效的反饋機制。以至于一些文化項目資金投下去，沒有考核評價機制跟進，投資效果可想而知。有些地方雖然也有考核評價，但多數流于形式，考核主體單一，考核標準缺乏科學性和可操作性，再加上公共文化服務是一個比較軟性的指標，所以考核評價效果往往不理想，資金浪費或者說資金投入產出低問題嚴重，公共文化服務質量難以保障。當前，一些農村的文化活動檔次不夠高，文化產品生產和公共文化服務能力不強，難以滿足人民群眾的精神文化需求。農家書屋中“有書沒人”、送戲下鄉時“有戲沒人”的事實，就是農村基層服務組織和考核評價體系弱化的結果。

二、欠發達地區提升公共文化服務效能的有效路徑

欠發達地區要解決以上問題，必須發揮共建聯創機制作用，以提高基層公共文化服務效能。

（一）多元投入。構建公共文化服務設施共建機制

對于欠發達地區必須構建公共文化服務設施共建機制，以彌補財政資金的不足。一是實施政府投入，政府運作。公眾性、共享性是基本公共文化服務的特征，政府應該為民眾提供基本的公共文化服務。對公共文化服務重大項目，應該由政府直接投入和運作。要建立政府公共文化設施建設項目庫，對一些重要的必備的公共文化設施按分級負責的要求，可以由各級財政設立專項公共文化服務體系建設資金。并建立“遞增式”財政投入資金保障機制，實行年初計劃立項、安排資金，每季查進展、作評估的工作機制。同時積極推進文化事業單位改革，實施公共文化服務設施管理項目承包運作獎懲機制，提高服務質量和使用效能。二是堅持政府投入，市場運作。對一些非盈利一般性公共文化設施可采取政府與市場合作方式進行建設。即：在政府完成設計、預算等法定程序后，通過公開招標由社會投資者承建。如可運用PPP運作模式，建立公共文化設施由社會力量出資建設，其投入本金由政府分期償還的政策。三是推動多元投入，市場運作。要廣泛調動各市場主體和社會的力量有效彌補政府提供公共服務過程中的效率不足。為此，對一些盈利性公共文化設施可建立股份制投入建設的機制。同時，積極推進財政資金引導多元投入、重大文化設施市場運營等方面的績效評估制度建立。四是堅持社會投入。政府補助。通過政府補助，吸引社會資金參與公共文化服務設施建設。出臺公共文化建設以獎待補政策，引導激勵民營企業、社會資本參與公共文化建設。研究制定“公共文化服務體系建設以獎待補實施辦法”。根據《國家公共文化體系示范區創建標準》的測評項目，確定可以實施“以獎待補”的對象和項目，以發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

（二）多措并舉，構建文化資源項目共享機制。

構建文化資源項目共享機制，是對文化設施建設不足的有力補充，也是提高公共文化服務效能的最直接方法。一要推動圖書資源共建共享機制的構建。以圖書資源共建共享機制提升文化資源的使用效能。要建立公共圖書館總分館體系。推動少兒圖書館、各大中專學校圖書館、各大中型企業圖書館與省、市圖書館，縣中學圖書館與縣（市、區）圖書館圖書資源整合，實現圖書資源的數字化管理。要建立總分館圖書配送機制。上級總館與下級分館實現資源共享，協同采編，統一檢索，通借通還。縣域公共圖書館實現“一卡通”，進一步提高公共圖書資源的利用效率，逐步實現公共圖書館“小館藏、大資源”的目標。二要推動基層數字信息資源共建共享機制的構建。要加快創建各級數字文化服務平臺，建立總臺、分臺、共享服務中心和共享服務點。特別要加快農村數字文化網絡平臺建設。以其促進各級數字文化共享服務聯網，形成覆蓋城鄉的數字文化服務體系。三要推動區域間文化資源共享機制的構建。從欠發達地區的發展實際看，建議成立區域間文化資源領導小組辦公室，從年度計劃、經費保障、項目策劃、績效考核等方面，指導區域間文化資源在不同區間開展交流，以彌補基層文化資源匱乏的問題。同時，通過社會招標的方式，鼓勵效益好的大中型企業為經濟較為落后的縣（市）公益性文化單位認領購置兼具文藝演出設施、圖書資源配送、展覽展品運送等功能的冠名“文化大蓬車”，為區域間文化資源交流提供支持。四要以共建聯創的機制優勢促進弱勢群體文化權益保障問題的解決。公共文化效能提升機制的構建是要推動實現公共文化服務均等化，弱勢群體作為社會的一員，其公共文化信息獲取權益同樣要得到有效保障，必須使其同樣能夠享受到基本的公共文化服務，以體現社會的公平和正義。對此。一方面。要向社會募集一定的共建資金補助區域文化弱勢群體文化服務項目的建設，推動成員單位中的企業、院校文化設施對外開放。并設置殘障人、老年人、農民工文化活動區域和項目。另一方面，要推動有實力的共建單位和組織與農村貧困地區掛鉤，安排一定的資金進行文化“扶貧”，解決農村基層文化設施的建設和弱勢群體文化服務問題。

（三）多方參與，構建公共文化服務產品體系聯創機制

構建公共文化產品體系聯創機制.是讓文化資源煥發生機和活力。提高公共文化服務水平的保障。一要建立公共文化產品資源庫，突出以需定供。建立公共文化產品資源庫，能夠讓人們更好地了解當地的文化資源，更好地發揮文化資源的最大效用。要組織專門力量，建立全市統一的公共文化服務產品資源庫，由公益性文化單位根據群眾需要點擊配送；或由共建單位出資，根據社區居民需求，為共建社區購買公共文化服務。創建居委會文化議事制度，組織民間文藝團體、文化協會定期開展文化需求調研，逐步建立“以需定供”的文化產品供給模式。二要打造立體式文化服務聯動平臺。通過立體式文化服務聯動平臺，彌補欠發達地區資源項目品味不高、不足等問題，豐富群眾文化生活。要制定《公共文化服務體系共建聯創制度》，推動公益性文化單位通過“大手拉小手”，與上級演出單位、博物院“結親合作”，開展高品位文藝演出、高端書畫展覽，讓基層群眾能夠共享高端精神文化產品服務。推動公共文化服務活動與各類節慶活動相結合，加大組織各類民俗、農事節慶活動的力度，組織“文化走親”在節慶期間走訪演出，使各類節慶活動成為展示公共文化服務成果的平臺，豐富節慶活動的內容，擴大觀眾規模和影響，實現文化資源共享。三要創新文化載體，打造特色文化品牌。要發揮共建聯席會議成員單位作用，以公益性文化單位為主導，以區域特色文化為主體，打造“一縣一品”的特色公益文化品牌；舉辦“一鎮一品”特色公益文化活動。通過組織群眾性文藝活動匯演，舉辦“文化藝術節”、“民間文化藝術發展論壇”等活動，推動民間曲藝、廣場舞、街舞等文化活動提高層次水平；組織實施“書香大地”行動計劃，組織開展社區、鄉村讀書月活動、讀書征文活動、評選“書香人家”活動等，促進區域特色文化品牌的形成。四要發揮市場主體的共建作用，推動文化服務資源的共享。推動“農家書屋”、“文化中心大戶”與實體書店融合發展。如從文化產業發展扶持資金中劃撥出一定的資金扶持一定數量的鄉鎮實體書店與“農家書屋”、“文化中心大戶”相融合，推動實體書店市場性與公益性相互促進發展，解決鄉鎮圖書服務流于形式問題。同時，整合本區域旅游文化資源，共建本土旅游文化品牌示范服務產品體系，向區域內民眾發放旅游文化景區游覽“年卡”，實施民眾游覽域內景區“一卡通”打折優惠，推動當地旅游文化產業加快發展。

（四）堅持創新，構建公共文化服務效能提升的保障機制

與時俱進地創新公共文化服務效能提升運行保障機制，需要全社會的支持，并從政策、資金、人才、技術等方面給予保障。一要構建公共文化服務體系共建的領導機制。科學高效的共建領導機制，是確保各項工作順利進行、有序展開的根本。為此，應成立由黨政主要領導掛帥的公共文化服務共建聯創領導小組，負責協調轄區內公共文化服務體系共建聯創工作的順利開展。二要構建公共文化服務活動共建共享組織機制。要借鑒精神文明共建理事會的工作機制。建立社區、村公共文化服務理事會，理事長由公益性文化單位派員兼任，理事會成員由轄區成員單位組成，實施文化服務項目成員單位分工負責制。三要構建基層公共文化服務人才隊伍的培訓機制。公共文化人才一般是指為社會發展、群眾娛樂提供公共文化產品和服務的文化創作人才、文化成果傳播人才、文化事業服務人員及文化服務志愿者等。首先，要完善選拔機制。要采取多種措施吸引各類優秀人才從事基層公共文化服務工作，同時打造一個公平的選拔人才機制，以增強基層工作的吸引力，從而穩定基層公共文化人才隊伍。其次，要健全培養機制。要采用輪訓、實踐考核、培訓等多種方式，以提高隊伍的政治素質和工作能力為著眼點，培養一批創新能力強和專業技術過硬的公共文化人才隊伍。由文化主管部門牽頭，整合各類培訓資源，探索建立市、縣兩級文化人才培訓基地。發揮高校、文藝演出單位、民間文藝團隊和文化協會的作用，每年選派基層文化組織人員分期分批進行培訓。再次，要完善激勵機制。要按照效率優先、兼顧公平的原則，并將薪酬制度與工作能力和崗位貢獻相結合，以便更好地調動基層文化工作者的工作積極性。最后，發揮基層文化人才的骨干帶頭作用。要重視培養服務基層的專、兼職公共文化服務隊伍。培育農村業余愛好隊伍、志愿服務者等，充分發揮基層文化人才的骨干作用。可公開招募文化志愿者，在通過社會公開招募的同時，以文聯等相關單位為依托，用提名推薦的方式進行招募。并按照“經常化儲備、規范化管理、常態化服務、品牌化培育”的管理運行機制，推動文化志愿者隊伍規模化、專業化發展，為實現“送文化”向“種文化”轉變奠定扎實的基礎。四要構建服務效能共建的評價考核機制。制定《效能評價考核實施辦法》，從設施、供給、享受、管理、保障等五個方面構建公共文化服務效能評價指標體系，把公共文化服務效能體系納入科學發展考核評價體系，對黨政主要領導干部進行考核，以推動各級干部重視公共文化服務效能的提升，更好地為人民服務。