貧困地區農村土地抵押貸款問題及對策研究

張笑寒　岳啟凡

摘要：當前中國的經濟和社會發展進入了新常態，但貧困地區脫貧工作依然十分嚴峻，而貧困地區農民融資難問題在很大程度上制約了地區經濟發展。文章以貧困地區為研究對象，揭示貧困地區農村土地抵押貸款面臨的諸多問題，剖析其產生原因，提出進一步開展貧困地區農村土地抵押貸款的具體對策建議。以期解決貧困地區農民融資難問題，為國家精準扶貧政策提供相關建議。

關鍵詞：貧困地區土地抵押貸款抵押物

一、貧困地區開展土地抵押貸款的必要性

國家統計局數據顯示，2014年中國的農村貧困人口7017萬人，占農村家庭的約7.2%。其中廣西、四川、河南、湖南、貴州、云南等6個省份貧困人口超過500萬人。全國不僅有14個連片貧困地區，除北京、天津和上海等3個直轄市外，其余28個省級行政區都有相當數量的人口生活在貧困線以下。面對如此規模的農村貧困現象，各級政府將面臨巨大的財政壓力，而當前我國農村經濟基礎薄弱。也進一步加大了政府扶貧的難度。土地抵押貸款是以農戶或各類農業經營主體以擁有的土地作為擔保而獲取銀行等金融機構的貸款，它是貧困地區農戶等主體獲取資本的重要途徑，有助于找到帶動貧困地區經濟的關鍵點，對貧困地區的經濟發展具有重要的意義和必要性。

1.土地資源是貧困地區脫貧的基礎。貧困地區的土地具有一定的經濟價值，但由于大多數貧困地區的土地分散性強、自然地勢落差大、田塊布局不均。該價值的實現只有通過土地的整治，進行市場交易，才能實現土地資源的效用最大化，提高貧困地區土地的利用價值。把握好現有政策對貧困地區的重視，通過對貧困地區土地抵押貸款進行政策和經濟上扶持，通過健全土地流轉市場，使貧困地區土地的經濟價值得到充分體現。

2.吸引社會資本進入貧困地區農業生產領域。當前土地抵押貸款在貧困地區沒有得到有效的開展，這加大了貧困地區各類農業管理資金的難度，造成資金壓力加大。經營成本上升。開展土地抵押貸款，可以拓寬信貸渠道，實現農業各類經營主體的可持續融資。同時，社會資本進入貧困地區的資金門檻降低，農業和企業的合作將更具吸引力和競爭力，更多的社會資本進入農業生產領域。作為貧困家庭的合作伙伴，因為土地增值，通過土地抵押貸款獲得的份額隨之增加，更有利于貧困地區農民最大程度上享有農業現代化的經濟成果，實現農業和企業雙贏的局面。

3.為貧困農戶獲得信貸提供有效保障。長期以來，貧困戶只能獲得少量貸款，通常無法解決生產發展的資金需求。甚至一些貧困地區的農民通過借高利貸來融資，這不僅不能促進農村經濟的發展，反而會惡化農村經濟環境。近年來，在農業政策支持下，小額信貸、無擔保貸款已成為農戶借貸的一種渠道，但仍面臨小額、期限短的問題。不能滿足農戶的金融需求。土地是農民手中最重要的財產。如果在貧困地區有效開展土地抵押貸款，意味著農民有了有效的抵押擔保物，農民獲得信貸額度也將大大增加，融資難問題將得到解決。

二、貧困地區開展土地抵押貸款的現狀及問題

以土地作為切入點，在貧困地區開展土地抵押貸款有助于解決農戶及各類農業生產經營主體的資金問題。但是，基于貧困地區的特殊性，在開展土地抵押貸款的過程中也面臨著一些不可避免的突出問題。

1.貧困農民收入低，不能獲得土地抵押貸款。根據國家統計局《中國農村貧困監測報告2015》和西南財經大學《中國家庭財政調查報告2014》的調查結果，貧困人口作為金融扶貧的需求方，本質上處于不利地位接受財政資源。在開展土地規模經營過程中，缺乏土地抵押貸款相關準入條件。窮人的信用積累空白率很高，很難獲得金融機構的有效信用限額。《中國家庭財務調查報告2014》指出，“家庭收入越低，信貸需求越大，但信貸約束越嚴重，融資能力越低。”在貧困地區農業信貸可得性低，收入較低的家庭，信貸限制更嚴重。窮人缺乏穩定的收入來源。貧困農戶更多地從事農業勞動，如種植業和水產養殖，自我經營管理能力弱。由于農業的生產周期長，易受外部環境條件影響，因災返貧現象普遍。這些造成了農民收入低，來源不穩定。在低收入家庭的收入中，主要收入是農業收入和轉移收入。根據國家統計局的《2015年中國農村貧困人口監測報告》數據顯示，2014年貧困人口人均可支配收入為2562元，其中財產凈收入39元，工資收入822元，經營凈收入1060元，轉移凈收入641元。

2.貧困地區缺乏有效的貸款抵押物。農村貧困地區的土地，由于缺乏有效的交易市場，一般沒有經濟價值。而且大部分貧困地區許多土地自然地勢落差大，田塊布局不均，農作物產量不足，土地價值較低。農田、水利基礎設施等不利條件導致規模經營成本增加，影響農業項目實施，土地的使用效率過低，貧困面貌得不到改善。由于資金的缺乏向金融機構申請貸款數額增加，但基于成本和效益考慮，幾乎很少有人愿意為貧困家庭土地抵押提供擔保，土地抵押貸款難度加大。

3.農戶參與土地抵押貸款積極性不高。貧困地區的農戶普遍受教育程度低。觀念落后，對土地抵押貸款缺乏正確的認知。《中國農村貧困監測報告2015》指出，2014年貧困地區勞動力中，小學文化程度占35%，不識字和識字不多的占比為8.7%，其中初中占45.7%，高中及以上文化程度占10.5%。在負債發展生產上多數貧困家庭存在認識上的偏差，普遍存在借款畏難現象，相當一部分貧困人群把土地抵押貸款資金當作扶貧救濟款的現象時有發生。在貧困地區土地擔負的不僅僅是生產要素職能，更重要的是貧困地區農民的社會保障職能。如果農民用土地進行抵押，當債權到期時，債務人無力履行義務，抵押權的實現就會使農民失去土地，成為一個重大的社會問題。

4.現有的金融產品不適用于土地抵押貸款。貧困戶的特征要求扶貧金融產品應該具備以下特點：一是不擔保或弱擔保。因為貧困地區土地價值低，社會關系簡單。很難找到合適的擔保人。二是低成本。大多數貧困農戶從事農業生產活動或經營的資金少，收入少，承擔土地抵押貸款的成本風險低。三是風險分散或轉移。貧困家庭大多從事弱質農業產業，易受自然災害和市場影響，收入不穩定。然而，現有的金融產品往往強調防范風險。關注抵押的抵押品、還款來源和個人信用的積累。由此導致：一是農村金融產品價格高，貸款利率高，貧困農戶往往難以享受到低價格的理財產品。同時，農村金融產品的高價格不僅體現在利率上，還體現在隱性成本的尋租，這方面也是提高金融產品價格的重要因素。二是農村金融產品的局限性。現有的土地抵押貸款風險規避在設計和創新上強調擔保和抵押，基本上是集中在與抵押品形式相結合的金融產品，滿足農業生產周期和特點的金融產品是非常稀缺的。因此，這些創新往往只能在特定的區域經濟和具體的政策環境條件下開展業務。三是信息不對稱。對于貧困戶來說，金融機構的對接渠道相對狹窄，獲取理財產品相關的信息和獲得信貸支持的相對稀缺，容易讓窮人“貸款無門”的問題出現。

三、貧困地區土地抵押貸款問題的成因分析

貧困地區土地抵押貸款實施以來，取得了一定的成效。但是由于我國貧困地區土地抵押貸款的的差異化需求、金融機構對土地抵押貸款的供給不足、土地抵押缺少權威的評估機構、社會保障體系不夠健全等方面的原因，導致在貧困地區實際開展土地抵押貸款過程中仍然面臨上述諸多問題，從而阻礙了我國農村土地抵押貸款的順利推行。

1.扶貧形式過于單一，無法滿足貧困地區差異化需求。由于不同貧困戶在貧困表現和貧困根源、貧困特點、減貧需求等方面存在顯著差異，貧困地區開展土地抵押貸款就應該根據貧困戶的具體情況提供針對性的幫扶措施。例如傳統農民缺乏金融知識，金融需求主要為購建住房或子女就學等消費性需求，且大多不愿意負債經營，主要依靠原有的積累。而轉型農戶的金融需求較傳統農戶旺，收入來源主要是自謀職業獲得。在貧困地區的新型農業經營主體占有極少部分。但是對整個貧困地區的經濟影響極其重要。為了維持正常經營或擴大業務規模的需要，融資需求存在融資難、融資貴的問題。

但在實際幫扶工作中，很少或根本沒有考慮到不同貧困家庭的實際情況，往往簡化為提供部分資金、贈送一些生產資料（如牛、羊、果苗等），甚至提供一些生活必需品。這讓在貧困地區開展土地抵押貸款工作中存在諸多難題。例如很多貧困地區在農村的基礎設施方面比較落后。按照“兩項制度銜接”的政策，幫扶資金的70%用于貧困群體，進入貧困群體的資金的70%用于工業發展。看起來，“兩個70%”的目標是窮人，但事實上并不是所有的貧困群體都適合安排這兩個70%。很多地方熱衷于為貧困戶維修或重建住房，其實也有不少貧困家庭更關注創收活動。在鄉村社會階層、自然村、戶服務水平仍然缺乏，類似道路、電力供應和其他室內公共福利設施和基礎設施建設的需求得不到滿足。這些低水平的宏觀規劃或項目往往被政府部門忽視。基礎設施的問題得不到解決，嚴重阻礙了土地的規模經營，土地抵押貸款工作也無法順利開展起來。

2.相關金融機構對土地抵押貸款供給不足。貧困地區農村金融服務供給較少，服務方式單一，不能滿足在貧困地區開展土地貸款的需求。近年來，由于支農資金的低利潤和高風險，農村金融機構逐漸趨向合并或轉移到城市，導致農村金融服務嚴重不足。目前，信用社已成為農村地區的主要金融提供者，不少銀行紛紛退出農村網絡進入城市，使貧困地區農村金融服務供不應求。此外，由于農業自然風險和市場風險高，金融機構出于規避風險動機，投資貧困地區的資金也很少。

3.貧困地區土地抵押物缺少權威的評估機構。貧困地區的土地流轉服務不發達。缺乏有效的中介服務市場，對土地價值的評估缺乏權威的機構和專業人員。而且評估方法也不夠科學，有時甚至依靠貸款人的主觀判斷，土地抵押價值隨意性大。此外對抵押土地的處置大多采取自行協商的方式，流轉信息不暢，無法為農地抵押提供穩定的流轉年限、具有法律效力的抵押文本，阻礙了貧困地區土地抵押貸款的進程。再加上農村土地供應機制、價格機制、市場競爭機制尚未形成，致使抵押權人實現抵押土地價值較為困難，影響了他們供給貸款的積極性。

4.貧困地區社會保障體系不夠健全。長期以來，中國實行城鄉二元社會保障制度，城鎮居民享有相對健全的社會保障，貧困地區農村居民無法獲得同樣的保障。在貧困地區社會保障制度不夠健全的現實情況下，土地除了在很大程度上承擔著農民基本的生活保障功能外，還起著養老、就業等社會保障功能。實行土地抵押貸款，如果債務人貸款到期無法履行債務。農民會面臨喪失土地的風險，缺少了基本的生活保障，這從一定程度上給貧困地區經濟的發展帶來不利的影響。

四、貧困地區開展土地抵押貸款的對策建議

在貧困地區要積極開展農村土地抵押貸款，合理利用農村土地資源，促進貧困地區農業生產提高、農民增收和農村經濟的健康發展。基于前面的問題及成因分析，對今后進一步開展貧困地區土地抵押貸款提出以下對策建議：

1.健全土地抵押貸款金融服務體系，滿足多元化融資需求。貧困地區政府機構要提高其管理水平，對與貧困農民的土地抵押貸款需求有關的信息進行收集與處理，對貧困戶過去的信用和產權價值進行綜合評價。同時對貧困戶申請貸款所開展的生產項目前景及相關風險進行科學評定估測，確認合適的融資，以滿足不同貧困戶的土地抵押貸款需求，協助金融機構受理貧困農戶土地抵押貸款申請。雖然貧困農民缺乏土地抵押貸款的準入條件，但金融機構應該對貧困農民的農業生產項目的資金需求根據項目匹配原則為其提供可行的配套服務的數量，來保障其生產的順利開展，使貧困戶能真正獲得小額信貸的幫扶，精確到每一貧困戶。同時，加快適應農戶多元化需求的金融服務創新，積極拓寬農村金融機構融資渠道，拓寬支農業務范圍，形成多元化的資金來源。

2.完善農村金融體系，增加財政供給。金融機構的有效供給取決于收入水平。政府應成立政策性金融機構或建立專業土地銀行，或在現有的商業銀行內部設立土地銀行部門提供土地抵押貸款。為農業規模化經營提供金融支持，以防止可能發生的土地抵押貸款風險。對于很多金融機構，如農業銀行、中國郵政儲蓄銀行和其他商業，政府應提供適當的財政支持，規定支持幫扶貧困地區抵押貸款在總貸款金額中的占比，實行支農貸款利率貼息等，促使其增加在貧困地區的網點數量，解決存款回流農村存在的問題，增加金融供給。同時，支持民間資本參與農村金融，放寬市場準入條件，允許部分運作規范的民營金融機構進入到農村金融市場，拓寬貧困地區土地抵押貸款的資金來源，彌補正規金融機構資金供給的不足。

3.加快土地抵押貸款的保障制度建設。政府財政部門要設立貧困地區專項資金，出臺扶貧資金政策，建立風險保障基金。在土地抵押貸款出現違約、金融機構實現抵押權較困難的情況下，實施抵押物收購或進行貸款相關的風險補償。彌補金融機構處置不良貸款可能出現的損失。保險部門在現行法律法規框架下設立土地抵押保險品種，以減少金融機構在貧困地區發放土地抵押貸款的風險，利用農村擔保機構分擔抵押貸款風險。在貧困地區建立多層次保障體系，包括農業風險、社會救助、社會救濟、社會福利、農村居民的新型農村合作醫療制度，逐漸弱化土地的福利和社會保障功能，為土地的抵押解決后顧之憂。同時。大力發展非農產業，如許多貧困地區的自然風光較好，可以發展旅游業，加快農村勞動力轉移，為土地抵押貸款創造良好的條件。

4.積極培育農村土地流轉市場。抵押物處置難是制約貧困地區土地抵押貸款的一大成因，因此，要盡早出臺相關法律政策，積極培育貧困地區農村土地流轉市場，為加快推進土地抵押貸款提供保障。要根據貧困地區的實際情況，建立土地產權交易中心，對土地進行嚴格的登記制度，并進行統一監管。增加農民的政策引導，在土地抵押貸款合同的過程中也應嚴格監管。在土地流轉產生糾紛時，基層村組和各級政府部門應本著緩和矛盾的原則，及時有效地進行調解處置，使各方的利益得到維護。

5.建立科學的土地產權評估機制。要建立貧困地區土地產權抵押貸款評估機制，充分發揮農村產權資本的功能，真正體現土地產權市場價值。在土地抵押操作過程中應該把抵押土地的地理位置、土壤、地上農作物、土地流轉的便利性作為重要評價指標，并且根據市場供需狀況對土地的價值評估標準給予一定的調整空間范圍，確保貧困地區的土地價值評估符合市場規律。通過鼓勵和引導具有資產評估資格和評價實踐能力的中介機構，不斷探索有效的服務模式和運行機制，完善科學的評價工作，充分挖掘貧困地區土地抵押的經濟價值。