碰撞與融合

胡顥

在中國人的生活中，節日、慶典期間燃放煙花爆竹是渲染喜慶氣氛、傳遞快樂的一種重要方式。但近年來，隨著本市經濟社會快速發展、城市規模日益擴大、城市人口密度不斷上升，煙花爆竹所帶來的負面效應也日益顯現：從公共安全角度，近年來，由煙花爆竹引發的火災和傷人事故頻頻發生，危及人民群眾的生命和財產安全；從環境保護角度，燃放煙花爆竹極易造成pm2.5顯著上升，嚴重影響空氣質量，對人民群眾的身體健康造成損害。2015年年初，上海市統計局社情民意調查中心進行了一次春節市民心態調查。調查顯示，89.4%的市民支持通過立法規定，在外環線以內和重點防控區域全面禁止燃放煙花爆竹；僅有8.4%的市民選擇不支持，另有2.2%表示無所謂。

為回應社會關切，市人大常委會在2015年對本市1994年頒布施行的《上海市煙花爆竹安全管理條例》作了全面修訂。經過認真審議，廣泛聽取各方面意見，2015年12月30日，市人大常委會第二十六次會議表決通過了新修訂的《上海市煙花爆竹安全管理條例》（以下簡稱條例）。條例從“從嚴管理煙花爆竹”的角度出發，加大了對非法經營、儲存、燃放煙花爆竹行為的監管力度，調整了現有煙花爆竹禁放區域，對于保障城市公共安全、改善大氣環境、提高上海城市文明水平意義重大。回顧條例的立法過程，是立法與民意、此民意與彼民意不斷碰撞、互動、交流、融合的過程。

碰撞之一：如何落實“從嚴管理”的要求

科學的立法價值取向，是實現良法善治的前提。此次修訂，旨在按照“依法監管、從嚴從緊”的指導思想，重點強化對煙花爆竹的管理。但是，對于如何堅持從嚴的立法價值取向，在法規起草伊始，我們就聽到了來自社會各方面的不同看法。有的意見認為，燃放煙花爆竹涉及千家萬戶，是多年來的風俗習慣，要短期見效會有難度；也有的意見認為，由于燃放煙花爆竹具有流動性、突發性的特征，導致對違法燃放煙花爆竹的發現和取證的難度較大，難以達到“從嚴管理”的要求；還有的意見提出，要真正做到“從嚴管理煙花爆竹”，僅靠法規中規定禁止燃放，并設置相應的法律責任是不夠的。

長期以來，本市對于燃放煙花爆竹的限制一直有規定，但一直沒有得到嚴格執行，可謂“屢禁不止”。分析原因，這自有燃放煙花爆竹習俗的傳統思維慣性作祟，但從管理層面分析，源頭管控不力也是不可輕忽的重要原因之一。綜合市人大常委會組成人員的審議意見和社會各方面的意見來看，為使“從嚴管理煙花爆竹”的要求能落到實處，條例應當重在“關水龍頭”，而不是“拖地板”，即從源頭上從嚴控制煙花爆竹的銷售、儲存和運輸。遵循這一修改思路，市人大常委會法工委與市公安局、市安監局等有關政府部門溝通，了解本市煙花爆竹進貨、運輸、經營、儲存等環節的具體標準和要求，并將其寫進法規：

一是降低煙花爆竹的市場投放量。明確本市禁止生產煙花爆竹，在外環線以內不得經營、儲存、運輸煙花爆竹。

二是降低經營網點數量。規定本市煙花爆竹的經營實行統一采購、統一批發制度；采購、銷售的煙花爆竹的規格和品種有嚴格的限制；煙花爆竹經營單位的布點，應當合理布局、總量控制、逐步減少。

三是提升打擊治理力度。條例在國務院《煙花爆竹安全管理條例》的基礎上，對售賣偽劣煙花爆竹、通過非法渠道運輸煙花爆竹、違法銷售煙花爆竹、違法燃放煙花爆竹等違法行為規定了嚴格的行政處罰。

碰撞之二：禁放煙花爆竹要不要“開口子”

“立法，就是要在矛盾上切一刀。”但是，這一刀怎么切，大有講究。煙花爆竹安全管理立法最大的難點是如何平衡從嚴管理和兼顧民俗的關系。市政府條例修訂草案中提出，將本市禁放煙花爆竹的范圍由原條例規定的內環線內擴大至外環線內。在條例草案審議過程中，從常委會審議、公開征求意見、召開座談會和論證會等的情況來看，總體上贊成從嚴從緊管理煙花爆竹的總基調，但大家普遍對禁放規定是否需要“開口子”提出了不同的看法。有的建議“開口子”，對一些傳統節日和婚嫁等喜慶活動中燃放煙花爆竹的需求有所顧及，允許在特定的時間和區域內可以燃放。有的意見則建議從嚴管控，不“開口子”，認為如果將結婚、喬遷等情況納入可以燃放的范圍，實際上是放寬了1994年條例的允許燃放范圍，是一種“倒退”。

為了對是否需要在法規中適當“開口子”的問題作深入研究，我們一方面對本市外環內禁放煙花爆竹的合理性、可行性做調研，深入社區直接聽取中環和外環區域居民的意見；另一方面，對全國各地“禁放煙花爆竹”的規定作梳理和研究。在參考兄弟省市立法經驗的基礎上，對法規中如何規定“禁放煙花爆竹”提供了六套修改方案。經過常委會組成人員的審慎研究和討論，條例最終對本市禁放煙花爆竹作了如下規定：

一是將禁放區域從內環線內擴展至外環線內。條例將禁放區域擴大為“本市外環線以內區域”，刪除了原條例中“重大慶典活動和節日期間，經市人民政府批準，允許在規定的區域內和時間內燃放煙花爆竹”這一為節日期間“開口子”的規定。這一規定，意味著本市“外環線內全面禁放”將成為常態化管理制度。即條例頒布施行后，春節等節日期間外環線內是不允許燃放煙花爆竹的。

二是增設重污染天氣期間的禁放規定。條例規定，重污染天氣期間，全市范圍內一律禁止燃放煙花爆竹。

三是規定外環線以外區域禁放的八類場所。對于外環線以外的區域，條例規定了國家機關駐地、交通樞紐等八類區域、場所禁止燃放煙花爆竹。

碰撞之三：條例通過后能否實施到位

“法律的生命在于實施”。紙面的法條表述僅僅是一種法律的表達，從表達到實踐的過程就是法律實施。因此，立法者在考慮全面禁放這一制度設計時，需要同步考慮這一制度的落實問題。在立法之初，就有不少意見指出，原條例自1994年頒布施行以來，至今沒有罰過一分錢，可見其執法的難度。在審議、修改過程中，不少常委會組成人員、人大代表和市民都對條例通過后政府部門是否有足夠的決心和能力做好執法工作表示擔憂，擔心出現“立法嚴”而“執法寬”的現象。

為提升社會各方面對條例實施的信心，市人大常委會在對條例作了反復論證，聽取了社會各方面的意見后，提出解決燃放煙花爆竹執法難的問題需要綜合運用多種方式，多管齊下。一方面，總結本市多年來行之有效的管理經驗，在條例中為公安部門、安全生產監督管理部門等政府管理部門“量身定做”行政責任，細化其行政責任，政府部門一旦執法不到位，就要追究行政責任，從而促進法規的落實。另一方面，市人大常委會本著立法與執法同步考慮的精神，在條例的審議、修改過程中督促市公安局等有關政府部門赴兄弟省市學習取經，要求執法部門提出做好“禁放煙花爆竹”的管理設想。根據市人大常委會的這一要求，市公安局在條例二審時提供了一份《關于進一步加強煙花爆竹管控措施的情況報告》，提出市公安局將以“降低銷售網點數量，降低市場投放量，提升宣傳教育力度，提升打非治違力度”為著力點，以最嚴標準、最嚴要求、最嚴措施對煙花爆竹的銷售、運輸、燃放實行從嚴管理，為條例的實施做好準備。

當然，做好煙花爆竹管理工作，單純依靠執法部門一家之力，還是顧及不周的，也不可能“畢其功于一役”，一攬子解決當前煙花爆竹安全管理方面存在的諸多問題。禁燃煙花爆竹也得打一場“人民戰爭”，換言之，只有加大宣傳，充分發動市民，使條例的規定內化于心外化于形，自覺禁燃煙花爆竹，才能營造一個井然有序、安全穩定的大都市。