用法治“利刃”破解“蠅貪”難題

周新娥

摘要：全面從嚴(yán)治黨，不僅要把目光聚焦在黨政機(jī)關(guān)、國企等領(lǐng)域，更要關(guān)注農(nóng)村這個(gè)最易被忽視的領(lǐng)域。本文從村官貪腐形式、特點(diǎn)和原因入手，探索破解村官貪腐的關(guān)鍵在于用好法治“利刃”。加強(qiáng)普法教育，營造農(nóng)村法治氛圍；激活監(jiān)督主體，打造全方位監(jiān)督體；健全法律法規(guī)，扎牢制度監(jiān)督之網(wǎng)；規(guī)范村務(wù)監(jiān)督，嚴(yán)查違規(guī)違法案件。堅(jiān)持用法治“利刃”破解“蠅貪”難題，鞏固黨的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：村官；蠅貪；法治；對策

“蠅貪”的主體不僅包括村黨支部委員會(huì)、村民委會(huì)班子的全部成員，還包括村民小組長。他們是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化干部，不是公務(wù)人員，卻行使部分行政管轄權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村中的土地、礦產(chǎn)等資源價(jià)格大幅上漲，國家對“三農(nóng)”的補(bǔ)貼力度也逐年加大，這使得村官權(quán)力急劇膨脹，成為滋生村官貪腐的溫床，隨之“蠅貪”問題日漸凸顯。

一、村官貪腐形式及特點(diǎn)

案例一：9村官貪腐44萬余元。2011年，某企業(yè)在浙江省天臺縣隔水江村建造瀝青攪拌站，支付山林和土地租用款、打井費(fèi)共計(jì)20余萬元。時(shí)任村委會(huì)主任的江正嶺對這筆錢動(dòng)了歪腦筋，和原村支書江方洪、村委會(huì)原成員江正衛(wèi)商量后，各自領(lǐng)了1萬元。不久，企業(yè)再次支付了6萬元道路溝渠補(bǔ)償款。江正嶺又起貪念，未把該筆款項(xiàng)入村賬，而是組織村委會(huì)成員到飯店大吃大喝。飯桌上，江正嶺說：“分錢這個(gè)事情不要講出去，大家有福同享！”吃飽喝足后，這6萬元補(bǔ)償款也以“工作經(jīng)費(fèi)”的名義，被9人瓜分，每人分得6000多元。2012年，企業(yè)另外租用村民的土地和山林，支付了400多萬元補(bǔ)償款，時(shí)任村主任的江正嶺更改了村民的租用面積，其中35萬元被村委會(huì)成員占為己有。后經(jīng)法院調(diào)查，9名村官“抱團(tuán)”侵占集體資產(chǎn)累計(jì)達(dá)到44萬余元。

案例二：5村官貪腐征地款近1300萬元。海口市榮堂村鐘某文（原村民小組組長）和鐘某富（時(shí)任村民小組組長）、玉庫村三名村干部（村民小組組長及副組長）和一名社會(huì)人員王某光將381.66畝土地征地補(bǔ)償款1297.46萬元占為己有，僅將29.14萬元上交村集體。在貪污過程中，村干部通過偽造村民同意書、欺騙村民簽字等手段，最終將征地補(bǔ)償款收入自己囊中。

（一）村官貪腐形式

第一，“窩案”、“串案”是主要表現(xiàn)。如上文提到的隔水江村9名村官貪污44萬余元、海口市5名村官貪污近1300萬元，以及2013年中國之聲《新聞縱橫》報(bào)道的溫州10名村官瓜分價(jià)值18億元的316套安置房案，廣州29名村官集體貪腐等，被媒體稱為“碉堡式貪腐”。這些案例表明，村官“抱團(tuán)”貪腐，抱著“有福同享”的心理互相“保護(hù)”，逃避法律的追究。

第二，“欺騙”、“投機(jī)”是主要方式。村官貪腐采取的主要手段是欺騙村民、乘虛而入。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視程度不斷提高，各種惠農(nóng)補(bǔ)貼、貧困補(bǔ)貼等名目眾多，村官利用村民不懂國家政策、文化程度偏低、法律意識淡薄來欺騙村民。

第三，“土地”、“補(bǔ)貼”是主要領(lǐng)域。筆者所說的“土地”是指在城鎮(zhèn)化過程中，村官以土地為載體貪污征地拆遷款、私自變賣集體土地等。“補(bǔ)貼”則是指村官截留、冒領(lǐng)國家對農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼款，如糧食直補(bǔ)、扶貧資金等。去年查處的12起案件中，與土地、拆遷相關(guān)的有7起，其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農(nóng)資補(bǔ)貼等領(lǐng)域。

（二）村官貪腐特點(diǎn)

第一，貪腐易發(fā)多發(fā)。目前，我國行政村數(shù)量超過69萬個(gè)，而在當(dāng)前查處的基層違法違紀(jì)案件中，村官占據(jù)了案件的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占信訪的50%以上。中央巡視組在巡視中指出“鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，‘蠅貪問題嚴(yán)重”。

第二，涉案金額較大。2013年至2014年8月，全國各地公開村官違紀(jì)違法案件共171起，其中涉案金額超過千萬的案件就有12起，涉案總金額高達(dá)22億元。

第三，涉及領(lǐng)域較廣。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些“村官”利用手中的權(quán)力“發(fā)家致富”，不管是上天撲白蛾還是地下打機(jī)井，凡是涉及群眾的錢財(cái)經(jīng)手，都要雁過拔毛“薅一把”，涉及領(lǐng)域廣泛。村官貪腐涉及的領(lǐng)域包括低保、糧食補(bǔ)貼、危房改造、救災(zāi)扶貧、村集體經(jīng)濟(jì)、收取好處費(fèi)等。隔水江村9名村官從2011年開始就大肆貪腐，無論是給老百姓打井的錢、修河道的補(bǔ)償金，還是村里土地山林承包款，都被其一一收入囊中。

二、村官貪腐產(chǎn)生的原因

（一）法治理念淡薄是根本

第一，村民依法維權(quán)意識淡薄。一是文化水平不高法治觀念缺乏。根據(jù)2014年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1980年及以后出生的農(nóng)民具有初中以下文化程度的占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大專及以上文化程度僅占12.8%。而在1980年以前出生的農(nóng)民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度僅占1.8%。農(nóng)民整體學(xué)歷偏低，而且老一代農(nóng)民文化水平更低。相應(yīng)地，文化水平較低導(dǎo)致村民法治觀念缺乏，依法維權(quán)意識淡薄。

二是傳統(tǒng)的宗法家族觀念濃厚。宗法家族觀念萌芽于原始氏族時(shí)期，盡管嚴(yán)格意義上的宗法制度在西周末年已經(jīng)開始瓦解，但這一觀念對中華民族的影響是全方位的、持久的，并成為中華民族傳統(tǒng)和社會(huì)心理的重要內(nèi)容，根植于人們內(nèi)心并潛移默化地影響著人們的行為。在農(nóng)村，一方面村民依據(jù)家族利益選舉村干部，導(dǎo)致選出的干部不能代表全體基層群眾的利益；另一方面，村民對村官的監(jiān)督缺失，大多數(shù)村民不會(huì)揭發(fā)檢舉本家族成員。

三是村民政治參與熱情不高。市場經(jīng)濟(jì)下，部分村民存在政治“冷漠”傾向。大量村民長期外出務(wù)工，認(rèn)為有沒有村干部都一樣生活，不愿參與村級管理，對于賄選、村官貪腐等問題態(tài)度冷漠。

第二，村官依法治理意識淡薄。一是普遍年齡偏高文化程度較低。在2014年某縣村級黨組織換屆選舉結(jié)果公示中顯示，L鎮(zhèn)有23個(gè)行政村，選出的23名黨支部書記中年齡最大的60歲，最小的41歲，平均年齡為51.9歲，其中高中及以上文化程度7人，僅占30%。S鎮(zhèn)有16個(gè)行政村，在選出的16名村黨支部書記和34名委員中，平均年齡為50.6歲，具有高中以上文化程度的22人，僅占44%。村官年齡偏高，文化程度較低，依法治理意識淡薄，必然導(dǎo)致了違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

二是專業(yè)人才缺乏村級管理漏洞多。財(cái)務(wù)問題是最敏感的村務(wù)，但村會(huì)計(jì)基本沒有專業(yè)財(cái)務(wù)知識，往往按照老經(jīng)驗(yàn)、老辦法來處理財(cái)務(wù)，造成村級賬目混亂、財(cái)務(wù)公開流于形式等。這就為村官貪腐培育了肥沃的土壤。

第三，基層干部尋找“權(quán)力尋租”代言人。權(quán)力尋租是指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語。筆者所說的“權(quán)力尋租”主要指部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用手中的權(quán)利，在村官中尋找代理人，借助國家惠農(nóng)政策謀取私利，這就導(dǎo)致部分村官逐漸走上了“被貪腐”之路。

（二）《村民委員會(huì)組織法》不完善是基礎(chǔ)

第一，村民委員會(huì)成員任期和離任審計(jì)不健全。在《村民委員會(huì)組織法》和我省頒布的實(shí)施辦法中，規(guī)定“村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織”，這一規(guī)定存在主管部門不明確、多頭管理、違法行為處置措施缺失等問題。

第二，村民委員會(huì)“屆次”與“任次”界定模糊。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，每屆村委會(huì)任期三年。盡管法律上存在“屆”和“任期”的文字表述，但是法律并沒有進(jìn)一步明確規(guī)定。這就出現(xiàn)了一個(gè)問題，當(dāng)一屆村民委員會(huì)班子被整體罷免以后，新產(chǎn)生的村民委員會(huì)班子到底是新一屆村民委員會(huì)，還是同一屆村民委員會(huì)的第二任就很難界定。一些別有用心的人借此鉆法律的空子，阻撓省市的統(tǒng)一部署，拖延村民委員會(huì)換屆選舉，拖延交接村務(wù)、財(cái)務(wù)。

（三）村級管理不科學(xué)是關(guān)鍵。

第一，“一言堂”較突出。受家庭宗族觀念影響，村兩委負(fù)責(zé)人一般由村內(nèi)德高望重之人擔(dān)任。這就導(dǎo)致對村內(nèi)大小事務(wù)的決策，如低保戶的評選、慰問對象的確定等，往往由一兩個(gè)人說了算，違背基層民主原則。例如，案例二中提到的高沙村村書記、村主任掌握著村扶貧建設(shè)項(xiàng)目的采購、扶貧款的發(fā)放、扶貧物資的購置、宅基地的審批、集體財(cái)產(chǎn)的處置等多項(xiàng)大權(quán)，村里的事務(wù)基本上都由二人說了算，最終就導(dǎo)致大部分村民對村級事務(wù)不了解、不關(guān)心，監(jiān)督缺失。

第二，“三公開”不到位。“三公開”就是村務(wù)、黨務(wù)、財(cái)務(wù)公開。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，一般事項(xiàng)至少每季度公開一次，集體財(cái)務(wù)往來較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次，涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。但在實(shí)際操作中，公開的隨意性較強(qiáng)，公開內(nèi)容不正確、公開不及時(shí)、虛假信息較多等問題突出。

（四）權(quán)利監(jiān)督不健全是重點(diǎn)

對村官監(jiān)督缺失，致使權(quán)利濫用，進(jìn)而導(dǎo)致村官貪腐問題易發(fā)多發(fā)，筆者根據(jù)監(jiān)督主體是否屬于村集體成員將其分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

第一，外部監(jiān)督太遠(yuǎn)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督。村委會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是一般意義上的“上級”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要村協(xié)助進(jìn)行社會(huì)管理。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織只能進(jìn)行諸如稅費(fèi)收取、換屆選舉、計(jì)劃生育等事務(wù)性工作的指導(dǎo)，而難以在集體資產(chǎn)處置等方面進(jìn)行具體監(jiān)督。二是紀(jì)委監(jiān)督。來自紀(jì)委的“黨內(nèi)監(jiān)督”也面臨“難以落實(shí)”的困局。由于村官級別有限，級別高的紀(jì)檢部門對村官腐敗問題沒有足夠精力查處，而縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門，查處村官貪腐基本是“民不舉不查”，缺乏常規(guī)性監(jiān)督。另外，由于部分村官不是黨員，紀(jì)委監(jiān)督也無法進(jìn)行。

第二，內(nèi)部監(jiān)督太軟。一是共同作案或身兼數(shù)職導(dǎo)致自我監(jiān)督缺失。現(xiàn)在的村官腐敗，多以“窩案”、“串案”為主，查處的村官貪腐案件大部分是村黨支部書記、村委會(huì)主任、副主任、會(huì)計(jì)等集體作案。有的村官身兼數(shù)職，可謂集黨務(wù)、管理權(quán)和財(cái)權(quán)于一身，有的村官把會(huì)計(jì)等職位安排成自家親戚擔(dān)任，導(dǎo)致“打白條”、“自批自支”現(xiàn)象泛濫。二是監(jiān)委會(huì)成員監(jiān)督能力較弱。縣紀(jì)委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對監(jiān)委會(huì)的專業(yè)培訓(xùn)、常規(guī)性指導(dǎo)缺失，導(dǎo)致部分監(jiān)委會(huì)成員不會(huì)監(jiān)督、不敢監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式。三是農(nóng)村“熟人社會(huì)”的特點(diǎn)加劇了監(jiān)督困境。面對村官貪腐，只要不涉及自己切身利益，村民不愿監(jiān)督，擔(dān)心得罪人或被打擊報(bào)復(fù)。四是留守老人監(jiān)督能力較弱。隨著外出農(nóng)民工的增多，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大部分向外輸出，留守老人文化水平低，民主觀念缺失，也無精力參與黨務(wù)村務(wù)管理，造成了民主監(jiān)督的缺位。

三、破解村官貪腐的對策

破解“蠅貪”，關(guān)鍵在法治，重點(diǎn)在法治，基礎(chǔ)仍然在法治。要用法治利刃砍掉村官貪腐的溫床，用法治規(guī)范基層群眾自治，保證自治制度健康運(yùn)行，鞏固黨在農(nóng)村的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)普法教育，營造農(nóng)村法治氛圍

第一，依托“六五普法”、國家憲法日等載體重點(diǎn)面向村民開展普法教育。重點(diǎn)宣傳《憲法》、《刑法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律中相關(guān)條文，并宣傳村民守法用法的典型事跡，用法治思維替代宗法家族觀念。

第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部培訓(xùn)中強(qiáng)化法律知識和廉政教育等內(nèi)容。通過法治教育提高基層干部的法律素養(yǎng)和拒腐防變能力，引導(dǎo)其依法行政。

第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對村官涉及的業(yè)務(wù)范圍，由民政、紀(jì)檢、組織、人社等相關(guān)部門制定制度化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，培養(yǎng)村官依法依規(guī)辦事的能力。

（二）激活監(jiān)督主體，打造全方位監(jiān)督體

第一，激活外部監(jiān)督。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門指導(dǎo)村級監(jiān)委會(huì)相關(guān)制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督作用。借鑒中央巡視制度，制定縣級紀(jì)檢部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的不定期巡視。檢察院加強(qiáng)對村級管理的監(jiān)督，主動(dòng)行使檢察權(quán)。

第二，激活內(nèi)部監(jiān)督。制定重大案件舉報(bào)獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)群眾自覺監(jiān)督的積極性。利用熱線電話、網(wǎng)絡(luò)等載體拓寬監(jiān)督渠道。建立村官互相監(jiān)督制度，及時(shí)罷免違法違紀(jì)村官。

（三）健全法律法規(guī)，扎牢制度監(jiān)督之網(wǎng)

第一，明確村官犯罪的管轄機(jī)關(guān)。針對村官的“三不管”問題，需完善相關(guān)法律條文，將非黨員村官納入職務(wù)犯罪主體范圍內(nèi)。針對村兩委委員以及村民組長等主體，明確其職務(wù)以及經(jīng)濟(jì)犯罪的統(tǒng)一管轄機(jī)關(guān)，避免公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互相推諉扯皮，提高案件辦理效率。

第二，嚴(yán)格村務(wù)管理的相關(guān)法規(guī)。完善相關(guān)法規(guī)，明確村民委員會(huì)的“屆次”與“任次”。制定切實(shí)可行的村官任期和離任審計(jì)制度，將任期內(nèi)的常規(guī)性審查與離任時(shí)的重點(diǎn)審查相結(jié)合，建立長效審查機(jī)制。完善惠農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)取、征地款發(fā)放相關(guān)程序，堵塞制度漏洞。

第三，嚴(yán)肅查處職務(wù)經(jīng)濟(jì)犯罪。堅(jiān)持對腐敗分子零容忍、嚴(yán)查處的原則，對于腐敗行為，無論情節(jié)輕重與否，都嚴(yán)加查處，增加腐敗成本，增強(qiáng)法律的威懾力，使其不敢腐。

（四）規(guī)范村務(wù)管理，嚴(yán)查違規(guī)違法案件

第一，明確村務(wù)公開考核內(nèi)容。提高村務(wù)公開工作的有效性和可操作性，量化、細(xì)化村務(wù)公開工作相關(guān)考核內(nèi)容，完善公開內(nèi)容，規(guī)范公開程序。公開通報(bào)考核不合格的村官，對嚴(yán)重違紀(jì)違法者可直接罷免。

第二，發(fā)揮村民代表大會(huì)作用。針對目前存在的不民主問題，建議設(shè)立村民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)必須經(jīng)其討論通過方可由村民委員會(huì)執(zhí)行。