我國反腐制度設(shè)計(jì)的路徑思考

劉平海

摘要：腐敗預(yù)防與治理是每一個(gè)國家所面臨的重要政治任務(wù)。中國共產(chǎn)黨自成立以來就非常重視與腐敗行為的斗爭。黨的十八大后，更是以巨大的政治勇氣面對日漸嚴(yán)峻的反腐敗形勢。黨的十八屆四中全會后，法治作為最有效的反腐形式已成為黨和人民的共識。本文試圖通過梳理幾個(gè)反腐效果較好國家的反腐措施，進(jìn)行分析對比，同時(shí)結(jié)合我國當(dāng)前的反腐困境，提出具有中國特色的反腐模式及制度設(shè)計(jì)，重構(gòu)我國的反腐體系。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動反腐；權(quán)力反腐；體系反腐

腐敗作為市場經(jīng)濟(jì)的伴生物，是當(dāng)前全球廣泛關(guān)注的社會管理難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，也是各個(gè)國家統(tǒng)治階級所面臨的重大政治挑戰(zhàn)。我國自黨的十八大后，不斷加強(qiáng)反腐力度，不斷完善反腐制度建設(shè)，不斷加大第三方監(jiān)督在反腐工作中的作用。可以說，近五年來我國反腐敗工作取得了舉世矚目的成績，讓民眾看到中國共產(chǎn)黨在反腐敗問題上的決心，也為全國民眾支持反腐和參與反腐提供了信心。但我們也不難看出我國反腐敗工作從制度建設(shè)層面看，仍然存在諸多的薄弱環(huán)節(jié)，尚需在借鑒治理腐敗問題較好的國家經(jīng)驗(yàn)，不斷探索適合中國特色社會主義的反腐敗工作措施和方法。

一、美、法、英、新等國反腐制度的比較

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使腐敗變成高難度、高風(fēng)險(xiǎn)的犯罪冒險(xiǎn)，是每一個(gè)法治國家都試圖達(dá)到的政治管理目的，而且都根據(jù)各自國家反腐歷史、文化和社會運(yùn)行方式等設(shè)計(jì)了反腐敗制度，企圖盡最大可能遏制腐敗的產(chǎn)生和蔓延。

1.美國的制度反腐做法

美國和中國一樣，腐敗最猖獗的時(shí)期也是發(fā)生在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，即美國的格蘭特時(shí)期（1869—1877年）。當(dāng)時(shí)，腐敗行為盛行、形式多樣，目的各異，使得美國經(jīng)濟(jì)、社會和民眾心理都遭受到了嚴(yán)重的傷害。為了改變當(dāng)時(shí)的這種社會詬病，時(shí)任美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（1901—1909年在任）決心治理腐敗。其主要做法為：一是領(lǐng)導(dǎo)者的決心帶動全民反腐熱情。老羅斯福總統(tǒng)在任總統(tǒng)之前就是一個(gè)反腐的強(qiáng)勢人物。就任總統(tǒng)后，看到腐敗給社會造成的危害，決心大刀闊斧地開展反腐工作。事實(shí)證明，有了領(lǐng)導(dǎo)人大力的支持，各個(gè)部門工作起來就會信心十足。查出大案要案也會一挖到底，不留尾巴。同時(shí)，這種決心也使得全國民眾看到了希望，激發(fā)了其支持和參與反腐的熱情；二是賬目公開，實(shí)施陽光財(cái)政。腐敗往往是見不得光的，實(shí)施賬目公開、陽光財(cái)政恰恰是將那些見不得光的地方“曬”在了陽光之下。可以說這是美國反腐制度中實(shí)施最早、爭議最小、最為成功的關(guān)鍵舉措。財(cái)務(wù)公開不僅極大地恢復(fù)了人們對社會管理的信心，也使國家管理中的信用水平得以恢復(fù)，更使得現(xiàn)代會計(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生。伴隨著這一改革措施的實(shí)施，聽證會制度、預(yù)算展覽制度等一系列被美國人所稱的“明白決策”制度都被運(yùn)用在了現(xiàn)實(shí)之中；三是稀釋審批權(quán)，防止權(quán)力過于集中。人非圣賢，權(quán)力過于集中，就難保一支筆下沒有私心。美國反腐制度設(shè)計(jì)中的另一個(gè)關(guān)鍵詞就是“分權(quán)”和“年年變動”，“分權(quán)”是為了防止一人權(quán)力過大，“年年變動”是為了防止任職時(shí)間過長不好監(jiān)督；四是文官制度改革。為了避免文官的任命逐步墜入“政黨分肥制”的套中，美國于1883年頒布了文官制度條例，即《彭德爾頓法》，對文官制度進(jìn)行了改革，其核心變化是對文官的錄用實(shí)行公開競爭考試辦法，擇優(yōu)錄取；對官員進(jìn)行定期考核，按能力和政績大小予以升降獎(jiǎng)懲；嚴(yán)格禁止進(jìn)行金錢授受，文官須忠實(shí)于政府；五是注重法律懲戒與精神折磨相結(jié)合。如果說法律懲罰是達(dá)摩克利斯劍的話，那么精神折磨就是對忍受“十八層地獄”酷刑的心理想象，是對那些面臨貪腐誘惑的人，以及剛剛墜入其間的人，感受牢獄之災(zāi)的恐懼，失去社會地位的憂慮，以及可能會給家庭尤其是子女帶來的打擊，所形成的煎熬，使他在權(quán)衡利弊之后選擇“踩剎車”。

2.法國的制度反腐做法

法國的反腐制度設(shè)計(jì)歸納起來可以總結(jié)為一句話，即“預(yù)防為主，綜合治理”，其主要做法有：一是注重教育、培養(yǎng)職業(yè)精神。法國《公務(wù)員總章程》規(guī)定：公務(wù)員有接受培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)；公務(wù)員有權(quán)利享受經(jīng)常性的職業(yè)培訓(xùn)。要求公務(wù)員每三年至少要接受一次更新知識、提高能力的強(qiáng)制性培訓(xùn)。重點(diǎn)培養(yǎng)公務(wù)員的四種基本價(jià)值觀，即：忠誠、平等、中立和服務(wù)意識；二是優(yōu)厚的薪酬福利待遇，使其不想腐。據(jù)調(diào)查，法國司局級公務(wù)員月薪是社會最低工資額的5倍，加上職務(wù)消費(fèi)貨幣化的補(bǔ)貼，其收入遠(yuǎn)超社會平均工資。而且公務(wù)員還有穩(wěn)定的退休保證。所以，他們一般不需要貪腐；三是發(fā)揮財(cái)政、稅務(wù)、銀行的監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。法國對財(cái)政資金的監(jiān)管從資金預(yù)算決算到資金的管理、使用，每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)過程都強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的獨(dú)立性。財(cái)政部門對財(cái)政資金撥付全過程進(jìn)行監(jiān)督，從事前核準(zhǔn)，到審核與記賬，再到事后監(jiān)督檢查，每個(gè)環(huán)節(jié)無不處于監(jiān)督之中；四是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度威懾政治人物。法國從1988年制訂《政治生活資金透明法》，開始推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以來，到目前有財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)人員的申報(bào)率為100%；五是設(shè)立預(yù)防貪污腐敗中心。預(yù)防貪污腐敗中心由總理直接領(lǐng)導(dǎo)。其主要從事收集貪污腐敗的線索，分析案件類型，總結(jié)反腐經(jīng)驗(yàn)，研究利用新科技手段犯罪的可能性和對容易導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的高危部門加強(qiáng)監(jiān)控。

3.英國的制度反腐做法

英國從19世紀(jì)開始對反腐制度進(jìn)行改革，收效顯著。其主要做法有如下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)道德教育。英國從學(xué)校教育就開始開設(shè)專門的道德教育課。對公務(wù)人員來說，職業(yè)道德教育是必不可少的教育培訓(xùn)內(nèi)容，使其從意識深處樹立無私、正直、客觀、負(fù)責(zé)任、公開、誠實(shí)的價(jià)值觀；二是實(shí)施立法和司法機(jī)構(gòu)對政府機(jī)構(gòu)的制約。從“三權(quán)分立”的角度實(shí)現(xiàn)立法、司法和行政三者之間的相互制約、相互監(jiān)督，以減少腐敗的機(jī)會；三是形成廣泛的部門監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。英國沒有設(shè)立專門的反腐機(jī)構(gòu)，但卻將反腐的職能分散于議會、司法部門、審計(jì)部門以及政府部門內(nèi)部之中，使其形成廣泛的反腐監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

4.新加坡的制度反腐做法

新加坡算是世界上反腐制度設(shè)計(jì)較為特殊的國家，它在既保持高度發(fā)展的同時(shí)又較好的處理了腐敗問題。其主要做法有：一是制定了系統(tǒng)的廉政法律規(guī)范。通過多年的努力，它建立起了一整套有效的反腐制度，如：《公務(wù)員法》、《沒收貪污賄賂利益法》、《公務(wù)員指導(dǎo)手冊和紀(jì)律條款》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》、《預(yù)防貪污賄賂法》、《財(cái)產(chǎn)審核法》、《防止貪污法》和《中央公積金制度》等，為反腐敗提供了完整的制度支撐，做到了有法可依；二是提高腐敗成本。強(qiáng)調(diào)要“讓腐敗者在政治上身敗名裂、在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)”；三是賦予貪污調(diào)查局特權(quán)。貪污調(diào)查局是新加坡設(shè)立的專門打擊和防范貪污賄賂行為的最高機(jī)關(guān)，直屬總理公署，局長由總統(tǒng)任命，只對總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人指揮和管轄。其重點(diǎn)從事受理公眾舉報(bào)、查處腐敗案件和預(yù)防腐敗發(fā)生等職能；四是實(shí)施積薪養(yǎng)廉制度。與法國的高薪養(yǎng)廉相比，新加坡的積薪養(yǎng)廉是給公務(wù)人員一個(gè)較高收入的預(yù)期，只有在廉潔事項(xiàng)上不出問題后，才能得到這筆可觀的薪酬，否則將失去這些收益。這種積薪養(yǎng)廉制度能夠激勵(lì)和約束公務(wù)人員必須廉潔奉公。同時(shí)，這一制度也是提高腐敗成本，使其不至于為蠅頭小利而毀掉終身幸福。

二、中國反腐模式的現(xiàn)實(shí)困境

中國從歷史的角度看，歷朝歷代均對腐敗治理有著相關(guān)的治理措施，尤其是中國共產(chǎn)黨自誕生后，由于黨的性質(zhì)決定了其對腐敗有著天然的抵制，且經(jīng)歷了運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐的發(fā)展過程，直自當(dāng)前才基本形成了“系統(tǒng)反腐”的基本認(rèn)識和制度框架。但在這一制度框架的形成過程中，我們?nèi)匀皇苤朴谥T多因素的困擾，阻礙著科學(xué)完善的中國特色反腐模式建立。

1.民眾對“運(yùn)動反腐”的崇拜根深蒂固

“運(yùn)動反腐”主要是通過執(zhí)政黨特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人的組織發(fā)動，充分尊重群眾的反腐主體地位，依靠群眾舉報(bào)、組織等深度參與的一種反腐模式，其帶有強(qiáng)烈的“階級斗爭”和“群眾運(yùn)動”色彩。我國從1950年的“整風(fēng)運(yùn)動”，到后來兩年的“三反五反”運(yùn)動，再到1953年的“新三反五反”運(yùn)動，最后到1963年的“四清”運(yùn)動，直至“文化大革命”的爆發(fā)，使“運(yùn)動反腐”的模式從萌芽到日漸成熟。這段歷時(shí)近30年的群眾運(yùn)動，若僅從反腐效果上看，確實(shí)肅清了建國初期貪污、浪費(fèi)和官僚主義等現(xiàn)象的蔓延。給民眾腦海深處留下了不可磨滅的印象。加之中國民眾從歷史上就偏好轟轟烈烈搞運(yùn)動的心理，總認(rèn)為只有轟轟烈烈的運(yùn)動才能帶給人心靈的碰撞，才能給腐敗分子以陣容上震懾，也才能滿足人們對懲治腐敗分子所帶來的心理快感。其實(shí)到目前為止，仍有不少民眾崇拜當(dāng)年“運(yùn)動反腐”的宏大場面，希望“享受”這種反腐模式給自己帶來的心理快感，而忽視了“運(yùn)動反腐”不可避免的反腐主體“群眾化”、反腐手段“暴力化”和反腐領(lǐng)域“擴(kuò)大化”所帶來整個(gè)國家反腐體系的崩潰、社會管理的動蕩和經(jīng)濟(jì)建設(shè)受損的不良后果。[1]

2.民眾對“權(quán)力反腐”的向往揮之不去

民眾對“權(quán)力反腐”的向往來源于我國民眾長期以來所形成的“青天意識”，總希望出現(xiàn)強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)人，通過領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力意志的推動，來實(shí)現(xiàn)反腐的理想效果。這是公民權(quán)利得不到落實(shí)而產(chǎn)生的一種“寄生”心理，即“私權(quán)利”對“公權(quán)力”的“寄生”。也是“運(yùn)動反腐”被徹底摒棄、“制度反腐”模式還沒有確立的條件下，推動反腐的過度路徑。這一路徑有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是依靠權(quán)力推動，查出幾件、幾十件大案要案，以彰顯公權(quán)力為公的價(jià)值；二是通過“權(quán)力反腐”逐漸恢復(fù)和強(qiáng)化反腐機(jī)構(gòu)及職能，為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整奠定一定的基礎(chǔ)。[2]但“權(quán)力反腐”由于沒有建立在一個(gè)長期性的權(quán)力制約關(guān)系框架之下，只能對個(gè)案產(chǎn)生效力，而無法從整個(gè)社會治理的層面有效遏制反腐產(chǎn)生的根基，帶有明顯的人治色彩和不穩(wěn)定性。民眾對其的向往也只是站在個(gè)體角度所期望的一種理想狀態(tài)。從歷史的角度看，“權(quán)力反腐”只能是一顆“流星”，不能形成科學(xué)的反腐模式。

3.社會參與的主體地位邊緣化問題依然存在

任何有效的反腐模式都離不開社會各個(gè)主體的共同參與。美國在反腐制度體系建立之初，就是在領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)力推動下，由新聞媒體掀起了一場旨在揭露社會陰暗面為內(nèi)容的“扒糞運(yùn)動”開始，逐漸吸引不同社會主體參與的社會改革，其中反腐就是重要的內(nèi)容之一。那么，我國廉政體系建設(shè)除了需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人推動，需要政黨、政府參與外，更需要公民、社會組織、新聞媒體、國際行動者等等力量的參與。事實(shí)也證明，我國不論是建國初期的“運(yùn)動反腐”，還是后來的“權(quán)力反腐”都沒有否認(rèn)社會參與的主體地位。但我們在執(zhí)行層面卻表現(xiàn)出了社會參與的主體地位邊緣化的傾向。[3]如：群眾參與的體制機(jī)制不夠健全，群眾的知情權(quán)監(jiān)督權(quán)不能有效落實(shí)，導(dǎo)致舉報(bào)、控告等得不到充分重視，從而削弱了群眾參與的積極性。再如：社會參與的形式難以與現(xiàn)行反腐機(jī)制相互對接，導(dǎo)致舉報(bào)線索接受不暢，落實(shí)不力，反饋不及時(shí)等等，損傷了社會參與主體的內(nèi)心感受。在某種程度上，形成了社會參與主體和黨委政府在對待反腐問題上產(chǎn)生了一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象，最終致使黨委政府與社會參與主體在反腐問題上關(guān)系緊張。

三、體系反腐：中國反腐制度設(shè)計(jì)的路徑選擇

通過梳理美、法、英、新等國反腐制度設(shè)計(jì)的具體方法，結(jié)合我國在反腐模式建設(shè)方面存在困境，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前在反腐制度設(shè)計(jì)層面已經(jīng)具備了諸多的有利條件，比如，領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)力推動，黨的十八大以來的反腐實(shí)踐已經(jīng)充分的證明了以習(xí)近平為總書記的黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體是極力推動反腐敗工作的。同時(shí)，我們也已經(jīng)建立起了諸多的相關(guān)法律法規(guī)。但這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍然需要針對當(dāng)前我國反腐模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)從以下幾個(gè)方面破解障礙，推動反腐模式的成功轉(zhuǎn)型。

1.建立完善的廉政文化教育體系

英、法兩國都非常注重公務(wù)人員職業(yè)道德的培養(yǎng)，認(rèn)為廉潔價(jià)值是國家廉政體系的基石，缺少價(jià)值體系基礎(chǔ)，國家廉政體系建設(shè)就會成為“無泉之水”、“無本之木”。[4]因此，建立完善的廉政文化教育體系是我國反腐制度設(shè)計(jì)的首要任務(wù)。首先，要把廉政文化教育融入基礎(chǔ)教育體系之中，使每一個(gè)社會主體從小就接受廉政文化熏陶和洗禮，逐漸將廉政價(jià)值根植于人們的人生觀和價(jià)值觀之中。同時(shí)，在廉政教育中逐步消除人們對“運(yùn)動反腐”和“權(quán)力反腐”的崇拜觀念。其次，要改進(jìn)和加強(qiáng)公務(wù)人員廉潔從政的教育制度。利用各級黨校、行政學(xué)院這一平臺，將廉政教育作為教學(xué)的必修課程，實(shí)現(xiàn)廉政教育的持續(xù)進(jìn)行，使公務(wù)人員終身接受廉政教育。最后，要加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。各級宣傳部門要定期在全社會范圍開展形式多樣的廉政文化宣傳活動，充分發(fā)揮廉政文化激濁揚(yáng)清、扶正祛邪的功能，形成全社會共同自覺抵制各種落后的思想意識和腐敗文化的侵蝕，為反腐制度設(shè)計(jì)提供思想基礎(chǔ)和價(jià)值支撐。

2.加強(qiáng)反腐手段的創(chuàng)新建設(shè)

理論上講，多元的反腐手段能夠?qū)崿F(xiàn)方法運(yùn)用的綜合效應(yīng)。縱觀美、英、法、新等國的反腐手段，不僅有共性的一面，也有個(gè)性的一面，這些均是我們可以借鑒的層面。從我國當(dāng)前反腐形勢較為嚴(yán)峻的情況下，首先應(yīng)借鑒新加坡提高腐敗成本的手段，強(qiáng)調(diào)“讓腐敗者在政治上身敗名裂、在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩”。在預(yù)防還很難短期內(nèi)發(fā)揮效果的前提下，把重點(diǎn)放在懲處上，以實(shí)現(xiàn)反腐的警示作用。其次，完善各項(xiàng)針對性較強(qiáng)的法律法規(guī)，盡快將《預(yù)防腐敗法》、《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《財(cái)產(chǎn)審核法》等納入立法范疇。第三，整合各種監(jiān)督手段，細(xì)化各種監(jiān)督手段的受理、執(zhí)行和責(zé)任等相關(guān)法規(guī)，為社會參與主體與黨委政府及各職能部門的對接提供流暢的操作平臺。第四，對現(xiàn)有反腐手段的績效進(jìn)行科學(xué)評估，分析經(jīng)驗(yàn)，查找問題，改變原則性過強(qiáng)而實(shí)操性不足的立法習(xí)慣，提高反腐具體方式方法的實(shí)效性。第五，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍和事項(xiàng)，從財(cái)產(chǎn)積累層面對公務(wù)人員的廉潔程度進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.盡快建立“積薪養(yǎng)廉”的運(yùn)行機(jī)制

通過近幾年的公務(wù)人工資結(jié)構(gòu)改革，我國基本建立起了職工職業(yè)年金制度。但這與新加坡的“廉政保證金”是完全不同的內(nèi)涵，職業(yè)年金其性質(zhì)是補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度，是一項(xiàng)單位福利制度。其主要功能是補(bǔ)充養(yǎng)老、福利激勵(lì)、合理避稅和資源配置。職業(yè)年金并非新加坡的“廉政保證金”。因此，我國應(yīng)盡快在公務(wù)人員的薪資結(jié)構(gòu)中創(chuàng)設(shè)“廉政保證金”，為公務(wù)人員給予這部分收益的預(yù)期，只要在廉潔事項(xiàng)上不出問題后，就能得到這筆可觀的薪酬，否則將失去這些收益，來引導(dǎo)公務(wù)人員廉潔從政，并制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，將其與廉政制度有效結(jié)合，加大腐敗成本，使公務(wù)人員不至于為蠅頭小利而失去自身職業(yè)的廉潔性。

參考文獻(xiàn)：

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[4]何增科.建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2009.3.