實施“整村統(tǒng)籌”，推進“城中村”改造

水青云

摘要：改革開發(fā)以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，具有農(nóng)村和城市雙重特征的“城中村”現(xiàn)象開始出現(xiàn)。“城中村”在從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉(xiāng)二元管理體制，沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，不利于城市整體規(guī)劃和建設(shè)。“城中村”的長期存在，已經(jīng)成為中國很多城市發(fā)展面臨的一個難題。本文通過分析深圳市坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”模式，希望為其他地區(qū)處理城中村改造有關(guān)問題上，提供參考。

關(guān)鍵詞：城中村改造；土地整備；整村統(tǒng)籌；深圳

中圖分類號：TU984.114 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01

自改革開放以來，國家經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程不斷推進，城市面貌也發(fā)生了巨大的變化。城鄉(xiāng)結(jié)合部的村落已逐漸位于中心城區(qū)之中，形成了“城市里的村莊”，即所謂的“城中村”。隨著各城市建成區(qū)的不斷擴張以及土地制度的城鄉(xiāng)差異，“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂、建筑密度大、土地利用率低、違法用地和違章建筑屢禁不止等問題變得普遍①。實施城中村改造計劃，目的在于將處于過渡狀態(tài)的城中村改造成為現(xiàn)代城市社區(qū)，使其建筑景觀、城市功能、居民生活與周邊城市建成區(qū)完全一致②。

深圳作為中國改革開放以來所設(shè)立的第一個經(jīng)濟特區(qū)，是中國改革開放的窗口。深圳的城中村改造在規(guī)范化操作與模式創(chuàng)新方面均走在了全國前列，不管是政策還是案例都為其他地區(qū)提供了借鑒，具有一定的指導(dǎo)意義。本文通過分析深圳土地發(fā)展歷程，以深圳市坪山新區(qū)土地整備為例，分析深圳在城中村改造過程中采用的“整村統(tǒng)籌”模式的特點，并在此基礎(chǔ)上形成一些意見和建議。

一、深圳土地發(fā)展歷程

深圳土地的發(fā)展經(jīng)歷了最初的項目式征地到1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征地再到2004年針對特區(qū)外土地的城市化轉(zhuǎn)地，對特區(qū)內(nèi)外的土地都有過相應(yīng)的改造試驗。2004年深圳市的所有土地理論上已全部實現(xiàn)國有，城市化率達到100%。

2005年，深圳市成立土地儲備中心，各區(qū)也于2012年成立了土地整備中心，開始進行土地整理和儲備。

土地整備③，是立足于實現(xiàn)公共利益和城市整體利益的需要，綜合運用收回土地使用權(quán)、房屋征收、房屋拆遷、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式，整合零散用地，并對土地進行清理和前期開發(fā)，統(tǒng)一納入土地儲備。通過整理現(xiàn)存土地，不僅可以釋放開發(fā)空間，滿足城市長遠可持續(xù)發(fā)展的需要，還可以轉(zhuǎn)變政府因項目建設(shè)的緊急需要而限時進行征地拆遷的用地供應(yīng)模式，緩解因征地拆遷難以推進造成項目建設(shè)延誤或擱淺的矛盾，從而實現(xiàn)城市整體規(guī)劃及土地集約利用。

二、深圳市坪山新區(qū)土地整備方法

1.“整村統(tǒng)籌”背景

由于歷史問題和城市的發(fā)展，土地產(chǎn)權(quán)和城市空間、社會和經(jīng)濟都呈現(xiàn)出二元化結(jié)構(gòu)，土地權(quán)益的不明晰，導(dǎo)致了二元結(jié)構(gòu)下各利益主體之間的對抗，包括內(nèi)部社區(qū)、居民、外來利益者之間的博弈和外部社區(qū)、居民、外來利益者與政府之間的博弈，進一步加大了規(guī)劃的實施難度。

實施“整村統(tǒng)籌”的土地整備方法，將改造項目由挖掘存量土地轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新土地開發(fā)二次模式，政府通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，對符合政策要求的原農(nóng)村已建成用地和存在歷史遺留問題的土地進行統(tǒng)籌規(guī)劃、共同考慮，由社區(qū)自主開發(fā)建設(shè)，成立股份公司，將土地整備的目標從“整回多少地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢枚嗌俚亍保允袌龌姆绞酵瓿筛脑祉椖竣堋?/p>

2.南布“整村統(tǒng)籌”項目

坪山新區(qū)南布“整村統(tǒng)籌”項目規(guī)定：開發(fā)商與村集體農(nóng)民進行協(xié)商談判，針對每戶不同的情況，以村民自愿的方式進行補償，然后再由開發(fā)商和政府進行協(xié)商談判后期的開發(fā)建設(shè)的細節(jié)問題，如規(guī)劃、建筑面積指標、容積率指標等。開發(fā)商完成建設(shè)后返還15%的土地，集體再以這15%的土地為基礎(chǔ)，繳納10%的基準地價給政府，剩下的利益都歸集體所有。

可見，在“整村統(tǒng)籌”模式下，一方面，村民轉(zhuǎn)為股民并參與開發(fā)的收益分配，可以將利益相關(guān)者整合為一體，將其由“對抗”轉(zhuǎn)為“合作”模式，有效解決上述利益博弈者之間的矛盾；另一方面，社區(qū)內(nèi)成員自主選擇開發(fā)方式，自愿程度較高，可以避免城市強迫拆遷改造帶來的一系列不安定成分和負面影響。此外，“整村統(tǒng)籌”強調(diào)建成之后的利益除開發(fā)商應(yīng)得的一部分外，其余都歸集體所有，可以有效實現(xiàn)農(nóng)村土地的利益共享，解決土地增值收益分配的問題。

三、總結(jié)與建議

深圳的“整村統(tǒng)籌”，是通過對存量土地進行二次開發(fā)⑤，采用政府引導(dǎo)、市場化為主的方式進行城市建設(shè)和發(fā)展，其理念和做法值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。本文認為，今后在處理城中村改造的問題上，可以從以下幾方面展開：

1.對“城中村”中所有的資產(chǎn)進行確權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)主體，特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用。

2.制定相應(yīng)政策，并在剛性的政策框架規(guī)范下，采用彈性的指標設(shè)計，建立一個符合地區(qū)特色及發(fā)展要求的利益分配機制和模式，在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價值升值收益。

3.允許村集體自主選擇改造方式，建立股份合作公司，推動股份制和股份合作制改革，提高自由化、市場化程度，充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用，為“撤村建居”社區(qū)和居民公共事業(yè)發(fā)展和個人收入增加提供經(jīng)濟保障。

4.明確土地征收、房屋拆遷安置等補償標準及取值依據(jù)，做出相應(yīng)的規(guī)定以便工作中有據(jù)可依。補償方式可以根據(jù)各地區(qū)的情況，進行不同的選擇。如實物補償、貨幣補償、實物與貨幣相結(jié)合的補償方式。

5.在條件具備的情況下，運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。

注釋：

①陳群弟.土地整備整村統(tǒng)籌——存量規(guī)劃建設(shè)的一個新探索[J].城市，2016（7）：45-48.

②王曉東，劉金聲.對城中村改造的幾點認識[J].城市規(guī)劃，2003，27（11）：70-72.

③《深圳市人民政府關(guān)于推進土地整備工作的若干意見》（深府[2011]102號）http：//www.baoan.gov.cn/bafw/zdlyzl/fwzs/bcxx/zc/201411/t20141124_613502.html

④張宇，歐名豪，蔡玉軍.整村統(tǒng)籌——解決城中村土地利用和發(fā)展問題的一個探索[J].城市規(guī)劃，2015，39（2）：93-98.

⑤岳雋，戴小平，賴偉勝，羅超英，仝兆遠.整村統(tǒng)籌土地整備中規(guī)劃土地政策互動——基于深圳的研究[J].城市規(guī)劃，2015，39（8）：70-74.