民族鄉的困境與出路

馬郁靖

摘要：本文主要分析了民族鄉的尷尬地位，及其經濟發展的羈絆，并提出發展的策略。

關鍵詞：民族鄉；經濟；困境；出路

中圖分類號：F127.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-00-01

一、尷尬的地位

沈林在《中國民族鄉》一書中稱“中國的民族鄉是指相當于鄉的少數民族聚居地方建立的一級國家政權，或者說民族鄉是中國在不具備實行民族區自治條件的少數民族較小的聚居地方建立的有少數民族自主管理內部事務的鄉級基層政權。”①據2011年國家民委的統計數據，截止2009年底，我國設立民族鄉1140個，共占面積52.29萬平方公里，總人口達1830.82萬人，其中少數民族人口達943.05萬。但民族鄉仍是處于模棱兩可的境地，民族鄉雖冠以“民族”之名，但與民族“自治區、自治州、自治縣（旗）”的地位、性質不同。我國于1954年頒布的《中華人民共和國憲法》明確將少數民族地方劃分為自治區、自治州、自治縣（旗）三級行政區域。在1982年出臺實施的新《憲法》第30條中明確規定民族鄉是和鄉、鎮的同一級的政權，但并不屬于民族自治地方的一級單位，在《憲法》第99條第三款中規定：“民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的規定采取符合民族特點的具體措施。”根據此條款，民族鄉與一般鄉、鎮相比具有一定的特殊性，也享有一定的自主權。1983年國務院發布了《關于建立民族鄉的問題通知》，指出“建立民族鄉是一項重要的工作，是關系到加強民族團結、保障少數民族平等權利的大事。”1984年《民族區域自治法》出臺實施，根據《民族區域自治法》第12條，在民族自治地方內其他少數民族聚居的地方，建立相應的自治地方或者民族鄉。在1987年中共中央13號文件指出：“民族鄉是不同于一般鄉的基層政權，各級黨委和政府在制定政策時，要充分注意他們的特點，要幫助和扶持他們發展經濟和文化教育事業。”

通過對法律法規、政策條例的回顧，民族鄉是有別于一般鄉的基層政權，但也不是一級地方自治政權，民族鄉的性質一直沒有在法律政策中被明確，涉及民族鄉的優惠政策條款也都較為籠統，優惠程度多以“傾斜”、“照顧”定性，沒有量化的指標在具體執行中往往存在很大的彈性，容易偏離國家設立民族鄉的初衷。

二、經濟發展的羈絆

在我國1200多個民族鄉中，多數民族鄉位于閉塞的山區或偏僻的高原戈壁，資源的匱乏使我國三分之一的民族鄉處于貧困線以下。讓少數民族群眾“脫貧致富”的工作成為民族鄉工作中的關鍵一環，而“只會種地，只會放牧”的單一經濟，“外面的能人不來，里面的能人要走”等諸多問題都成為民族鄉實現經濟快速發展中的絆腳石。一方面，民族鄉在長期的歷史社會環境下形成了靠天吃飯、低投入低產出以家庭為單位的傳統經濟，并且其經濟深受民族性和宗教性的影響，在市場經濟條件下，民族鄉要實現經濟轉型與發展，不僅面臨產業結構調整的難題，還要將發展中的民族利益與地方多元利益的矛盾處理好。另一方面由于民族鄉“模糊”的性質和優惠政策的彈性，政策執行主體對民族鄉的認識將在很大程度上決定民族鄉的發展前景，目前民族鄉政府形同虛設的現象并不少見，部分領導干部對設立民族鄉重要性的認識存在偏差，認為申請設立民族鄉多是出于享受政策優惠的經濟目的，一些干部常用“看著地方不出事就行”來形容民族鄉鎮工作的內容，“懶政，惰政”的情況較為多見。作為國家基層代理人的鄉鎮干部是國家與少數民族群眾溝通的橋梁，而在“山高皇帝遠”的民族鄉，干部資源常常無法得到合理的配置，干部知識層次低、經驗不足等問題突出，不理想的生存環境也讓民族鄉的下一代們改變了生計策略，通過在外務工、就學的方式，陸續走了出去。“受不了”的自然生態環境，“等不了”的經濟發展，“留不住”的專業人才，多種矛盾相交織貫穿于民族鄉，拉低了民族鄉發展的時速。

三、發展的策略

1.完善民族鄉法制建設

從1953年我國第一個民族鄉建立至今已有60多年，“但是除了作為行政法規的《條例》，還沒有一部專門的全國性的民族性的法律，使得民族鄉法律法規體系缺乏一定的權威性。”②并且現今我國的經濟社會及鄉村內部需求已發生翻天覆地的變化，《民族鄉行政條例》在很多方面與民族鄉的現狀脫節。民族鄉不明確的性質和地位成為民族鄉發展困境的制度原因，因此修訂完善《憲法》，《民族法》，明確民族鄉的性質和地位，結合民族鄉實際出臺法規政策，并對其細化、量化，從頂層設計為民族鄉的發展提供有力保障，以體現民族鄉政策的優越性。

2.提高干部素質

民族干部既是國家面前少數民族的代表，又是少數民族群眾面前國家的代表。民族干部對是否在民族鄉切實貫徹落實國家政策，幫助民族鄉的少數民族群眾謀發展起到了重要的作用。鑒于民族鄉的特殊性，應調整民族鄉干部的結構，適當增加民族干部的數量，提高民族干部的素質。民族干部生于斯長于斯，懂本民族語言，了解本民族的歷史，易與少數民族群眾產生共鳴，能充分反應少數民族群眾的困難。同時，市（洲）、縣（旗）一級的地方黨政領導干部應全面認識到民族鄉設立的顯要意義，進而在全局的發展規劃中，充分考慮到民族鄉的特殊性，有計劃的扶持民族鄉的發展。

3.激發群眾參與民族鄉發展的熱情

民族鄉的發展不僅需要制度的保障與人力資源的跟進，更需要民族鄉群眾的積極參與。但由于長期自給自足生產方式的制約，身處偏遠地區民族鄉的農牧民形成了較保守的思想觀念，在與市場經濟的接軌中存在一定程度的壁壘作用。因此一方面政府、社會機構在向群眾普及民族鄉發展重要性的同時應加強民族鄉主體民族與其他民族間及民族鄉與其他地區各民族族際之間的物質文化交流，逐漸提高民族鄉群眾思想觀念的開放性，深化少數民族群眾對發展的認識。另一方面，在政府對民族鄉的規劃發展中，應注重將民族文化與經濟發展相結合，將民族特色作為民族鄉經濟開發的源泉，讓民族鄉的少數民族利用本民族的文化參與到當地的開發中，激發少數民族群眾參與民族鄉發展的積極性。

注釋：

①沈林.中國的民族鄉[M].北京：民族出版社，2001（15）.

②沈林.中國的民族鄉[M].北京：民族出版社，2001，15.