探討當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

楊振孝

摘 要 縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政是中國(guó)最基本的兩級(jí)財(cái)政部門(mén)，是我國(guó)財(cái)政治理的基礎(chǔ)，發(fā)揮著財(cái)政的基本功能。但是近年來(lái)，縣鄉(xiāng)的財(cái)政日益艱難，財(cái)政壓力也愈見(jiàn)膨脹，間接導(dǎo)致了農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢，負(fù)擔(dān)加重。財(cái)政體制改革后，收支矛盾突出等問(wèn)題已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)展的難點(diǎn)。本文對(duì)當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理和總結(jié)，并提出了解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵改變和做法。

關(guān)鍵詞 縣鄉(xiāng)財(cái)政 問(wèn)題 對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)在縣鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展上還存在著眾多難關(guān)。盡管我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，縣鄉(xiāng)財(cái)政總體實(shí)力也在不斷增強(qiáng)，但是除了少數(shù)地區(qū)之外，縣鄉(xiāng)財(cái)政還是普遍存在嚴(yán)重的問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財(cái)政問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，合理的地解決這些問(wèn)題，是順利構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的關(guān)鍵點(diǎn)。而在現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制下，財(cái)政支出的責(zé)任逐漸向基層轉(zhuǎn)移，但稅收的政府收入?yún)s逐漸歸集于中央，地方在財(cái)政收入上也沒(méi)有調(diào)配的權(quán)利，沒(méi)有穩(wěn)定的政府收入。把握問(wèn)題的根本，找出解決的對(duì)策，是改革當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的關(guān)鍵所在。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行財(cái)政體制運(yùn)行不暢

財(cái)政體制能否做到健康發(fā)展，關(guān)鍵是運(yùn)行中的收支是否平衡。近幾年來(lái)，雖然縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入明顯增長(zhǎng)，但收入水平依然偏低，依然是支出大于收入，縣鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政收入無(wú)法滿足該級(jí)財(cái)政支出的需要，最終造成縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制調(diào)控能力較弱，自給率低，且支出的增長(zhǎng)速度也大于收入增長(zhǎng)的速度。

現(xiàn)如今，縣鄉(xiāng)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題也越來(lái)越突出，不僅造成債務(wù)的成因復(fù)雜，而且債務(wù)種類多，債務(wù)規(guī)模龐大。債務(wù)的原因之一是隨著國(guó)有制企業(yè)的改革、社保制度的推廣和由政府擔(dān)保的融資等，都形成了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至是債務(wù)。財(cái)政主要是收入—支出—負(fù)債或結(jié)余的體制循環(huán)，支出大于收入和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制債務(wù)過(guò)多的問(wèn)題造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行的不暢。

（二）支出與收入結(jié)構(gòu)不合理

縣鄉(xiāng)財(cái)政的資金供給范圍包括社會(huì)事業(yè)的各個(gè)方面，在社會(huì)服務(wù)職能等方面的支出中存在著缺位和不足。而在國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面，縣鄉(xiāng)政府卻把握著很復(fù)雜的審批流程，造成國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)流程復(fù)雜，效率低?？h鄉(xiāng)財(cái)政的法定支出，比如教育、醫(yī)療、文化等方面的支出過(guò)多，中央政府要求各級(jí)地方政府的法定支出在地方財(cái)政中的比例還隨著政府級(jí)次的下降而上升，與政府財(cái)力的分布呈反向關(guān)系，很多支出規(guī)定了支出范圍，增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出困難。

分稅制改革中，主要的變革就是很大一部分由地方財(cái)政支配的收入劃分進(jìn)了中央財(cái)政，提高了中央財(cái)政的資金集中度。但當(dāng)這種體制被過(guò)度解讀的情況下，省市等三級(jí)政府也都加強(qiáng)了資金稅收的集中程度。上級(jí)財(cái)政的過(guò)于集中，造成了縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入明顯下降。

（三）財(cái)政層級(jí)過(guò)多影響財(cái)政

財(cái)政層級(jí)過(guò)多，就會(huì)造成行政效率低下和行政效率不高的現(xiàn)象，組織層次雖然是組織管理的必然條件，但是層次過(guò)于豐富，也會(huì)影響到工作質(zhì)量。層級(jí)的增加意味著更多的人員費(fèi)用，更多的輔助人員以及相應(yīng)的場(chǎng)地和設(shè)施的需求，加大了部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)的難度。各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)雖然是獨(dú)立的利益整體，但是實(shí)際上互相之間還是存在著行政上的隸屬關(guān)系的，不僅中央下達(dá)的命令經(jīng)過(guò)層層傳達(dá)有可能出現(xiàn)誤差，造成信息不對(duì)稱，還有可能造成基層權(quán)利無(wú)法下放的局面，壓抑基層管理層的積極性，不利于財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）財(cái)政體制缺乏制度保障

分級(jí)財(cái)政體制是指各級(jí)財(cái)政有著獨(dú)立的收入途徑和支配權(quán)利，上級(jí)政府為了便于管理官員，往往按照一些硬性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察下一層級(jí)政府的工作，而財(cái)政體制又是依附于行政體制的，財(cái)政分權(quán)的管理方式和行政集權(quán)的管理方式之間就有了矛盾。雖然應(yīng)財(cái)政分權(quán)的規(guī)范要求，法律上明確規(guī)定了政府之間的財(cái)政關(guān)系，但是我國(guó)的大部分財(cái)政關(guān)系上的調(diào)整都是根據(jù)中央下達(dá)的指令來(lái)施行的，并沒(méi)有法律來(lái)規(guī)范，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。制度的缺乏導(dǎo)致了上下級(jí)政府之間責(zé)任的不明確，缺乏穩(wěn)定性，不利于改革的深入。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制問(wèn)題的改進(jìn)對(duì)策

（一）穩(wěn)定、完善財(cái)政體系

各級(jí)財(cái)政制度的改革應(yīng)該將財(cái)政體制改革作為一個(gè)整體去調(diào)整，同時(shí)還應(yīng)該注重協(xié)調(diào)運(yùn)作，并整體推進(jìn)，例如通過(guò)集中收付，來(lái)深化收支兩線的管理，保證基層財(cái)政能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自國(guó)家1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，依然實(shí)施的是稅收財(cái)力高度集中于中央的政策。大部分的稅收收入依然劃分為中央收入，只有一些小稅種是劃分為地方財(cái)政收入的。想要穩(wěn)定財(cái)政體系，就要擴(kuò)大地方稅收的收入范圍，建立完備的稅收收入體系，改善縣鄉(xiāng)財(cái)政收不抵支的局面。

一方面，是改變硬性的財(cái)政體制指標(biāo)，靈活處理，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方要進(jìn)一步完善分稅制體制，而對(duì)于貧困的縣鄉(xiāng)應(yīng)給予政策和稅收上一定程度的優(yōu)惠，同時(shí)增強(qiáng)透明度。另一方面，合理歸并一些已經(jīng)落后的稅種，將一些稅率的微調(diào)權(quán)力下放，構(gòu)建先進(jìn)靈活的縣鄉(xiāng)稅收體系。同時(shí)規(guī)范縣鄉(xiāng)的非稅收入，落實(shí)有關(guān)規(guī)定，規(guī)范審批程序，嚴(yán)格管理非稅收入的票據(jù)，將非稅收入逐漸納入前期預(yù)算管理，盡可能地排除縣鄉(xiāng)收入的不確定因素。

（二）規(guī)范縣鄉(xiāng)政府收支制度

合理界定縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的范圍是規(guī)范支出制度的關(guān)鍵。負(fù)有支出義務(wù)的財(cái)政層級(jí)原則上應(yīng)與收益層級(jí)一致。社會(huì)福利和社會(huì)保障方面的支出劃分給地方是不當(dāng)?shù)?，而?yīng)劃分給中央政府，而公共衛(wèi)生支出具有收益的外溢性，因此，中央政府應(yīng)加大貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生的投入，完善貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生制度。中央財(cái)政投入比例的加大可以有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政收不保支的局面。上級(jí)政府也應(yīng)該出臺(tái)一些規(guī)范的法規(guī)，取消不合理的政府財(cái)政支出，同時(shí)，事權(quán)的下放也應(yīng)該配以重組的資金，解決財(cái)政困難。

縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的來(lái)源主要是稅收和其他非稅收入，目前，“營(yíng)改增”這一政策已將地方稅的主要收入來(lái)源——營(yíng)業(yè)稅劃分進(jìn)了增值稅，縣級(jí)財(cái)政現(xiàn)以財(cái)產(chǎn)稅為主，少部分的增值稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅以及其他小稅種為輔的主要稅收來(lái)源。因此，應(yīng)該建立一個(gè)完善的財(cái)產(chǎn)估價(jià)制度，提高有效稅率，增加縣鄉(xiāng)的地方財(cái)產(chǎn)稅收收入。

（三）簡(jiǎn)化財(cái)政層次

財(cái)政級(jí)次過(guò)多會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫、人員職責(zé)重疊等現(xiàn)象，降低了行政效率。沒(méi)有法制規(guī)范的財(cái)政關(guān)系是非常不穩(wěn)定的，只有完善財(cái)政立法，簡(jiǎn)化財(cái)政層次，才能建立一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)期財(cái)政體制。我國(guó)目前施行五級(jí)財(cái)政級(jí)次，過(guò)于復(fù)雜，且存在著很多問(wèn)題。簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次可以縮短信息鏈，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，還可以降低成本?，F(xiàn)應(yīng)以總體框架為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。其中的“省直管縣”就是典型的簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次的舉措之一。實(shí)際上，就是使縣級(jí)政府與地市級(jí)政府的財(cái)政制度平級(jí)，直接歸屬省級(jí)直接管理，設(shè)立縣鄉(xiāng)財(cái)政業(yè)務(wù)核算部門(mén)，統(tǒng)一核算全縣鄉(xiāng)的財(cái)政資金，從根本上提高財(cái)政效率，深化國(guó)內(nèi)財(cái)政支出的改革。

三、結(jié)語(yǔ)

縣鄉(xiāng)財(cái)政處于我國(guó)財(cái)政體系的底層，其發(fā)展影響著國(guó)家財(cái)政的建設(shè)。現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制存在著很多的不確定因素，隱藏著許多未知的風(fēng)險(xiǎn)。縣鄉(xiāng)財(cái)政收入除了稅收收入上移外，還源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入微薄，財(cái)政的困難已經(jīng)影響到了政府的正常運(yùn)作。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然整體上呈現(xiàn)良好局勢(shì)，但是也要注意基層存在的問(wèn)題和隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。只有不斷改善這些問(wèn)題，縣鄉(xiāng)財(cái)政才能展現(xiàn)其應(yīng)有的活力，發(fā)揮其根基作用，帶動(dòng)我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制的運(yùn)行和發(fā)展。

（作者單位為海陽(yáng)市發(fā)展和改革局）

參考文獻(xiàn)

[1] 胡楚玲.縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010.

[2] 孫琳.縣鄉(xiāng)財(cái)政困境與對(duì)策研究[D].山東大學(xué)，2013.