“三權(quán)分置”視角下土地確權(quán)問題研究

蒲云鳳

摘 要 在“三權(quán)分置”前提下，農(nóng)村土地確權(quán)工作是解決土地紛爭、開展農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要內(nèi)容，有利于加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營體系的建立。因此，加強(qiáng)土地確權(quán)的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性對我國農(nóng)村的發(fā)展具有重大意義。基于此，通過大量文獻(xiàn)研究和對當(dāng)前重慶市農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀的調(diào)查，分析了目前重慶市在農(nóng)村土地確權(quán)工作中的不足之處，并針對這些問題提出了符合我國國情的農(nóng)村土地確權(quán)的對策，為推動“三農(nóng)”問題的解決、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村健康發(fā)展提供了借鑒。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置；土地確權(quán)；對策建議

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.037

隨著我國改革開放的不斷深化，經(jīng)濟(jì)體制不斷在改革中完善，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個穩(wěn)定、良好的投資環(huán)境，在產(chǎn)權(quán)明晰方面也不斷取得了良好成績。土地改革是我國重要的經(jīng)濟(jì)措施，隨著改革的不斷深化，將所有權(quán)與使用權(quán)相分離，對于加速推動城市化進(jìn)程具有重要意義。在農(nóng)村地區(qū)，產(chǎn)權(quán)改革卻沒有像城市那樣如火如荼，產(chǎn)權(quán)難以明晰化、利用效率低下，迫切需要完善措施。

1 “三權(quán)分置”視角下土地確權(quán)的必然選擇

改革開放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，有效地解決了溫飽問題，農(nóng)村改革取得重大成果。隨著城市化建設(shè)和農(nóng)村改革進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及社會生活的基本生產(chǎn)資料，成為改革和建設(shè)過程中核心，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，這是中央在深化農(nóng)村改革中作出的一項(xiàng)重大決策，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿。

2010年中央一號文件中，提出要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。土地確權(quán)頒證和流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)具有綜合意義的重大舉措，可以結(jié)束亂征濫占農(nóng)地的怪象，把土地管理納人法律的框架之下，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)鋪平道路，將為中國土地市場化解城鄉(xiāng)二元化的“堅(jiān)冰”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其中最要緊之處應(yīng)是“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)”和“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”[1]。同時確權(quán)具有現(xiàn)實(shí)意義，包括促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)確權(quán)，確實(shí)提高了土地租賃市場的活躍度，土地流轉(zhuǎn)顯著增加；農(nóng)地確權(quán)主要通過降低土地調(diào)整的制度風(fēng)險，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

2 “三權(quán)分置”視角下土地確權(quán)中存在的問題

近年來，重慶市一些地區(qū)對“三權(quán)分置”進(jìn)行了一系列有效探索，多形式放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)成為一大亮點(diǎn)。對此，《重慶市落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)放活經(jīng)營權(quán)實(shí)施方案》提出，在切實(shí)鞏固農(nóng)村土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，土地確權(quán)具有以下特點(diǎn)：效果具有滯后性，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)村莊層面土地流轉(zhuǎn)厘清邊界、權(quán)屬，取信于民[2]。

2.1 土地的權(quán)屬問題

實(shí)際上我國土地確權(quán)存在的問題都源于之前制度和土地流轉(zhuǎn)交易的不規(guī)范，造成土地權(quán)屬不清楚。由于集體所有制不斷被踐踏，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本瓦解，農(nóng)村組織形同虛設(shè)，農(nóng)民各自為政、一盤散沙，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)違約用地、違規(guī)占地、違法賣地、暴力征地等無視農(nóng)村土地集體所有制的行為，導(dǎo)致“四地”問題不斷蔓延。與此同時，農(nóng)村引發(fā)的矛盾不斷加劇，群體事件明顯上升。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證推動土地私有化

制度不完善、執(zhí)行力弱，實(shí)行土地確權(quán)后，很多試點(diǎn)的土地確權(quán)業(yè)績被放大，確權(quán)過程中并沒有按照政策尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)和充分考慮農(nóng)民的意見。重慶市農(nóng)業(yè)土地政策不能完全適應(yīng)各個村[3]。農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體，農(nóng)戶經(jīng)營的土地是村集體分的，政府確權(quán)首先應(yīng)確立村集體的所有權(quán)，然后由村集體確立農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)民看來，土地確權(quán)就是意味著土地私有化。

2.3 土地承包權(quán)的脆弱性

重慶市工商局在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中推出一項(xiàng)重要舉措，就是允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為資本人股注冊公司。按說這件事也不是完全不好，因?yàn)閺摹锻恋爻邪ā返健段餀?quán)法》，很多專家都在呼吁解決土地承包權(quán)的人股問題、抵押問題。但抵押問題到底應(yīng)該怎么弄，《物權(quán)法》也還是沒有解決。重慶近年搞的試點(diǎn)，幾十個農(nóng)戶把土地承包權(quán)注資人股，真要是注冊的那個公司賠了，要想把這幾十個農(nóng)戶的土地承包權(quán)收上來拿去抵債，法律政策絕對不允許，情理上也無法接受。

3 我國土地確權(quán)的優(yōu)化對策

從重慶市在發(fā)展“三權(quán)分置”下的土地確權(quán)過程中，不難發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的影響十分重要，從而對全國土地確權(quán)的有效政策有著深遠(yuǎn)影響。

3.1 權(quán)能放活加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變

“三權(quán)分置”平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)，是明確提出規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)承包農(nóng)戶同意，有權(quán)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償。基層干部群眾認(rèn)為，這一舉措很及時，解決了土地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實(shí)難題。在平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的同時，各地正在加快探索諸如土地股份合作、土地托管等各類放活土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式[4]。

3.2 以確權(quán)為基礎(chǔ)，權(quán)利邊界明晰

對土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)具體內(nèi)涵、權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系做出進(jìn)一步明晰，使基層實(shí)踐能有的放矢，并且不斷完善農(nóng)地價值評估、抵押登記、交易流轉(zhuǎn)、風(fēng)險處置等配套政策，逐步形成農(nóng)地抵押融資服務(wù)平臺。符合條件的農(nóng)民貸款，從申請到批準(zhǔn)，最短的只需兩三天。利用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，有助于效益農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

在土地確權(quán)過程中處理農(nóng)民與集體利益時，首先要保障農(nóng)民的當(dāng)前合法權(quán)益。加強(qiáng)對農(nóng)民的思想培訓(xùn)，對于糾紛要以法律和政策為準(zhǔn)繩進(jìn)行處理，如果有法律和政策不完善的地方要尊重歷史并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來處理。要以政策的時效性來合理劃分農(nóng)民利益，同時保障土地確權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的基本收益。土地確權(quán)的主要目的是理清農(nóng)村土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。土地確權(quán)后，農(nóng)民獲得的收益會較以往低，所以農(nóng)民必須從土地中解脫出來參與到企業(yè)中去工作，以保障農(nóng)民的基本利益。

參考文獻(xiàn)

[1]梅旭榮.土地確權(quán)頒證是三權(quán)分置和適度規(guī)模經(jīng)營的前提[N].今日婺城，2014-12-25.

[2]張守夫，張少停.“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地承包權(quán)制度改革的戰(zhàn)略思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2017（2）：9-15.

[3]宋志紅.三權(quán)分置關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2016（9）：30.

[4]程令國，張嘩，劉志彪.農(nóng)地確權(quán)促進(jìn)流轉(zhuǎn)提高土地價值[N].農(nóng)民日報，2016-09-24.

（責(zé)任編輯：趙中正）