稅制改革創新的理論與實踐：理清政府與市場的關系

龍游宇

（韶關學院 經濟管理學院， 廣東 韶關 512005）

稅制改革創新的理論與實踐：理清政府與市場的關系

龍游宇

（韶關學院 經濟管理學院， 廣東 韶關 512005）

制度創新理論認為創新就是構建讓市場更有效率的制度。從我國改革歷程來看，政府與市場的關系逐步理清，稅制成為政府監控市場的關鍵因素。新時期稅制改革創新要更加注重發揮稅收在政府和市場之間的中介作用，強調社會公平，在社會經濟發展過程中實現自我完善。

稅制改革創新； 制度創新； 政府與市場

我國經濟體制改革過程是一個逐步理清政府與市場關系的過程，在這一過程中，隨著政府與市場關系的逐步清晰與規范，稅制一開始僅僅被動地跟隨經濟體制改革而變化，其后才逐步成為政府介入市場實施調控的重要手段。稅制在改革創新過程中不斷自我完善。由此，我們認為，新一輪的稅制改革創新需要從歷史的高度，站在規范政府與市場關系的角度來設計稅制。基于此，本文將從制度創新理論出發，從我國的稅制改革歷程著手分析創新的邏輯，提出新一輪稅制改革的相關建議。

一、制度創新：構建更有利于市場有效性的制度

諾思和湯瑪斯認為，提供適當的個人刺激的有效制度是經濟增長的關鍵因素，而這種制度的產生是有代價的，除非它所要帶來的收益大于付出的成本，否則它不會出現。他們還指出，科學技術的進步對經濟的發展雖然起重要作用，但經濟增長的關鍵因素在于制度，這些制度包括所有制、分配、機構、管理、法律政策等［1］。制度是促進經濟發展和創造更多財富的保證，若社會群體發現現有制度已不能促進發展，就應當醞釀建立新制度，否則，經濟就會處于停滯狀態。諾思和錢德勒等都重點關注社會基本經濟制度，即產權制度對經濟發展的影響［2］。在他們看來，產權在諸多因素中的作用最為突出。但是，產權制度又是通過何種途徑發揮作用的呢？

產權制度要發揮“有效的個人刺激”作用促進經濟增長，顯然需要通過市場的作用才能實現。也就是說，基于“市場是有效率的”這一前提，有效的制度安排的刺激作用才能實現。按照誘致性制度變遷理論，市場環境的變化是誘致制度創新的重要因素，而制度創新就是為了適應新的市場環境。因此，制度創新過程就是一個不斷清理“阻礙市場發揮有效作用的因素”的過程。在成熟的市場經濟條件下，阻礙市場有效發揮作用的因素多是表現為政府過多的約束，制度創新就是突破約束，讓市場有效發揮作用的創新。所以制度創新是改革舊制度，創新新機制來理清市場與政府之間的關系。稅制創新也具備此特征。

當產權制度確立以后，分配和再分配對經濟增長的影響也就十分重要了，稅制也是一項重要制度。經濟學對稅制的再分配效應和調控經濟的作用有著詳細的論述，在此不再贅述。大量的研究表明，我國改革開放的過程中，稅收優惠政策對經濟增長有著明顯的促進作用。如Sylvie Démurger等研究了優惠政策對中國地區經濟發展的相關貢獻［3］，許羅丹研究外商在華直接投資動機也得出了類似的結論［4］。甚至對于新興產業的發展，大量的研究仍然關注優惠政策的作用［5］，希望通過稅收優惠促進新興產業發展。“深化財稅制度改革”，“完善稅制”創新的內容遠遠超過單純的稅收優惠政策，這是在新時期系統地理清政府與市場關系的一項重大的制度創新，需要從歷史和發展的角度審慎地設計。

二、中國的體制改革與稅制變遷的歷程：理清政府與市場的關系

對于中國的制度變遷和制度創新的研究，我國學者的研究主要有三個方面：一是研究基本創新理論，如楊瑞龍；二是研究中國特有的變遷；三是各個領域就其涉及到的制度問題展開的相關研究。這些研究的一個共同特點就是特別關注基本經濟制度創新對經濟發展的作用，而相對于改革開放過程伴生的稅制創新研究略有不足。從我國改革開放的歷程來看，一方面是在不斷地規范產權關系，另一方面伴隨產權關系的變化也不斷地調整相應的稅制。由于路徑依賴的存在，稅制改革創新已經形成了自己特有的規律［6］。隨著我國經濟規模的不擴大，稅制在宏觀調控中的作用日益明顯，因此新時期的稅制改革創新不僅是為了適應經濟體制改革而進行的調整，需要有更深入研究。下面，就我國的經濟體制改革歷程和稅制改革歷程做一比照分析。

（一）有計劃的商品經濟時期：隨著產權改革構建稅制

這一時期國家主要推進以產權關系為核心的經濟體制改革，獨立經營的個人和經濟實體不斷出現，各種產權關系格局使原有的單一公有制占主體條件下以利潤上交為主的管理模式不能適應發展的需要，建立相應的稅制是必然的選擇。這一時期的改革就是政府不斷規范自身行為，從市場中退出的過程，而稅制建設則是構建政府介入市場調控經濟的紐帶，見表1。

表1表明，稅制建設在這一時期雖然僅是經濟體制改革的一個小內容，伴隨經濟體制改革而被動地進行相應的創新建設，但是，在這一過程中，稅制得到恢復和自我完善，形成了自己特有的模式。隨著產權關系改革的不斷深入，稅制的不斷完善，稅制的改革創新在經濟體制改革中的地位和作用會發生根本性的變化嗎？

表1 有計劃的商品經濟時期的經濟體制改革和稅制建設

（二）市場經濟建設時期：進一步理清政府與市場的關系

在市場經濟建設時期，特別是在94年分稅制改革完成以后，稅制的改革創新并不完全被動地跟隨所有制改革，而是開始了自我完善，并在宏觀調控中發揮積極作用。經濟體制改革繼續將產權關系的改革放在重要的位置，而稅收體制改革不再跟隨產權關系改革而被動變化，已經走上了一條自我發展完善的道路，見表2。

可見，我國的經濟體制改革歷程就是一個逐步理清政府、市場與企業關系的歷程，其最終目的是為了推動經濟發展。經濟體制改革使得政府與市場的關系日趨清晰，個人和企業都已經成為市場上相對獨立的個體，而稅制改革則是為這些個體營造一個市場公平的稅收環境，可以說，“市場公平”原則是這一時期稅制改革的主要準則。

（三）市場經濟成熟期的稅制改革的新形勢

十八屆三中全會決定推行的改革方案標志著我國已經開始著手建設市場經濟成熟期的稅制。三中全會的決定明確指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。同時提出要“完善稅制。深化稅制改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重……加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。”十八屆三中全會的決定十分明確，理清政府與市場的關系仍然是經濟體制改革的核心問題，但是稅制改革不再是經濟體制改革的附庸，而是有著自己的內容和要求。

表2 市場經濟建設時期的經濟體制改革和稅制建設

三、新時期稅制改革創新的邏輯

（一）稅制創新要考慮發揮其是政府與市場之間的重要中介的作用

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，政府與市場的關系日趨明晰，稅制發揮著越來越重要的作用。它不僅具有市場自動穩定器的作用，而且還肩負著保持社會公平的責任，更重要的是它是政府聯系市場的重要紐帶。首先，從宏觀層面來看，按照經濟學的邏輯，稅收是公共品的價格，但是這一價格的高低并不能通過市場反映，原因是公共品在消費上具有非排他性和非競爭性。因此，公共品的價格最后取決于政府征收稅收的量，而稅收是國民收入的一部分，政府就可以通過稅收影響國民收入的分配，從而達到影響市場的作用。也就是說，市場決定了一個社會生產多少私人品，而政府則通過征稅決定生產多少公共品，稅收便成為政府聯系市場的重要紐帶。政府通過稅收來實施宏觀調控也體現在這一方面。其次，從動態來看，政府可以通過稅收的變化了解到市場的變化，特別是流轉課稅的變化直接反映了市場的動態變化。因此，新時期的稅制創新應考慮如何更有效地發揮稅收作為政府與市場的中介作用，讓市場更有效率，讓監控更有力度。

（二）稅制創新不可忽視社會公平的重要性

分析表明，稅制在前期的建設更注重的是“市場公平”，這實質是讓市場更好發揮作用的過程公平，而忽略了稅收再分配功能的“社會公平”原則。有關研究也說明了這點，如研究稅收的正義性、中外稅制的比較和差異、以及個人所得稅制度改革的勞動供給效應問題等都涉及到了這點。市場公平本質上是市場更有效地發揮作用，有利于提高經濟效率，這一點亞當,斯密早在《國富論》中就給出了判斷。而社會公平問題則涉及了社會正義。羅爾斯認為“正義是社會制度的首要價值”，并且指出“某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”［7］從這個意義上講，社會公平是新時期稅制改革不可忽視的重要內容。

強調市場公平是為了增進市場效率，但一味地強調市場過程的公平可能導致社會結果的不公平。比如，統一的流轉課稅可能不利于許多小微企業的生存，統一的個人所得稅也會事實上造成家庭負擔不均上的事實上不平等。因此，新時期要強調稅制設計上的社會公平，這是因為其有利于營造一個和諧的社會經濟環境，有利于經濟的穩定發展。按照國際經驗，我國的人均收入水平正處于一個推動社會結構發展變化的時期，這一時期也是公眾對社會公平要求最為強烈的時期，最可能產生各種不穩定因素，因而在所得稅設計上強調社會公平是有利于社會穩定。個人所得稅按家庭征收并允許作必要的扣除是很必要的。

（三）稅制創新不可忽視誘致性因素的訴求

制度創新理論認為，導致制度創新的因素兩種，一種被稱為誘致性因素，一種被稱為強制性因素。如果是個人或經濟體在利益驅動下而推行的制度創新被特為誘致性制度創新，中國最初的土地承包制就是這一典型；而林毅夫則把政府推進的制度創新稱為強制性制度創新。稅制改革創新無疑是只有政府才能夠推行的制度創新，按照林毅夫的理論，只能是強制性制度創新。但是，從地方政府和納稅人的角度來看，為了地方社會經濟建設與發展，卻存在許多稅制改革的誘致性因素，如地方政府推行的部分企業的財政補貼政策可視為變相的稅收優惠政策。實際上，許多地方政府對稅制創新都有一定程度的訴求，且企業和個人對稅制也有許多并非一味地要求減免稅的改革訴求。這些訴求有其合理的一面，是稅制創新中不可忽視的誘致性因素，新時期的稅制創新不可忽視。

（四）稅制創新要適應社會經濟發展，實現自我完善

如上所述，在政府與市場關系不斷被理清的過程中，稅制體系得以建立。十八大以來，我國的稅制建設明顯走向了自我完善的道路，包括稅種結構、征管體系等方面。然而，稅制本身產生的路徑依賴現象也十分明顯，如以間接稅為主體、依靠票證監控納稅等。在市場經濟日趨成熟的形勢下，這種路徑依賴的高成本和低效率十分明顯，對社會經濟發展的阻礙作用也越來越大。成熟的市場經濟要求有一個成熟的經濟制度與之相適應，同樣也要求有一個合理完善的稅制。

［1］North D， Thomas. An Economic Theory of the Growth of the Western World［J］.The Economic History Review，1970（1）:1-17.

［2］North D. Institutious，Institutional Change，and Economic Petformance［M］.Cambridge: Cambridge University press, 1990.

［3］Sylvie. 地理位置與優惠政策對中國地區經濟發展的相關貢獻［J］. 經濟研究，2002（9）:14-23，92.

［4］許羅丹，譚衛紅. 外商直接投資聚集效應在我國的實證分析［J］. 管理世界，2003（7）:39-44.

［5］劉兆征. 我國發展低碳經濟的必要性及政策建議［J］. 中共中央黨校學報，2009（6）:54-57.

［6］馬海濤，肖鵬. 中國財稅體制改革30年經驗回顧與展望［J］. 中央財經大學學報，2008（2）:1-6.

［7］約翰·羅爾新.正義論［M］. 北京：中國社會科學出版社，1988:302.

On the Theory and Practice of Tax Reform and Innovation: Clarify the Relationship between Government and the Market

LONG You-yu
（College of Economics and Management， Shaoguan University， Shaoguan 512005， Guangdong， China）

Institutional innovation theory suggests that innovation is to allow the market to build a more efficient system. From the point of view of the reform process， while the relationship between the government and the market gradually been clarified， the tax system has become a key factor in the government surveillance market. In the new term， the tax reform and Innovation should pay more attention on the intermediary role between the government and the market; emphasize social justice; and achieve self-improvement in the socio-economic development process.

tax reform and innovation； institutional innovation； government and the market

F810.2

A

1007-5348（2017）04-0046-04

（責任編輯：明 遠）

2017-02-26

廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2013年度學科共建項目“粵港澳自貿易區關鍵制度創新研究”（GD13XYJ11）

龍游宇（1970-），男，四川宜賓人，韶關學院經濟管理學院副教授，博士；研究方向：制度創新與經濟發展。