前置審核行政行為的合法性審查

錢昕?王燁

【摘 要】 本文以穆建德要求沂源縣民政局履行低保待遇給付義務案為例進行了相關討論。認為在行政機關不受理、初審未通過及審核通過卻不上報的情形下，前置審核行政行為是可訴的，此時法院應視審核機關與許可機關是否為同一機關而采取具體審查方式。同時指出，就同一行政行為的多個行政相對人，在沒有一起申請行政復議的情況下，仍然能夠共同提起行政訴訟。

【關鍵詞】 前置行政行為；審核行為；許可行為；合法性審查

一、據以討論的案例

1、基本案情

原告穆建德、穆朝陽于2002年開始享受最低生活保障待遇。2015年10月被告民政局對全縣城鄉低保工作進行規范管理。2015年11月原告向歷山街道及歷山社區提出低保申請，并提交了相關材料。原告的申請沒有通過歷山街道的審核，歷山街道沒有將原告列入2015年12月份歷山街道上報城市低保人員名單上報給民政局。被告民政局于2015年12月開始停發原告的低保待遇。原告穆建德于2016年1月向縣政府提出行政復議申請，被告縣政府于2016年3月14日做出維持民政局停發申請人低保待遇具體行政行為的復議決定。原告于2016年3月22日向沂源縣人民法院提起行政訴訟。

2、審判情況

法院認為，城鄉居民最低生活保障待遇的申領包括申請—審核—審批—發放或停發等基本程序。《社會救助暫行辦法》規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔。村民委員會、居民委員會協助做好有關社會救助工作。《山東省最低生活保障管理辦法》規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處是低保受理和審核的責任主體，縣級民政部門是低保審批和發放主體。如果低保申請不通過審核，則審批行為無法進行，必然導致低保申請得不到許可，結果就是停發或者不予發放。因而，原告低保申請未通過歷山街道審核之前，被告民政局還不具有履行審批的職責，不具有向原告發放低保待遇的給付義務，予以停發是審核未通過的必然結果，并無不當。被告縣政府在原告低保申請未通過審核的前提下，做出的維持民政局停發行為的復議決定，證據確鑿，復議程序合法，適用法律正確。

被告民政局認為原告穆朝陽不是復議程序中的申請人，在本案中作為共同原告不合適。法院認為，低保的申領和發放是以家庭為單位，無特殊情況，審核、審批、發放或停發行為對家庭共同成員均發生效力。因而，本案原告穆建德和穆朝陽的起訴是對同一個行政行為的合法性發生爭議，屬于必要的共同訴訟，人民法院必須合并審理。原告穆朝陽雖然不是行政復議申請人，但是二原告是原行政行為的共同相對人，復議決定不管是維持還是改變原行政行為，均同時對二原告的權利義務產生影響，二原告均有權對復議決定提起訴訟。由此，二原告作為本案共同原告參加訴訟符合法律規定。

綜上，法院依照《行政訴訟法》第二十六條第二款、第二十七條、第六十九條與《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七條規定判決駁回原告穆建德、穆朝陽的訴訟請求。

二、案例評析

本案值得探討的問題主要有：一是原告應以何種方式維護自身權益；二是法院應如何審查前置審核行政行為；三是同一行政行為的多個行政相對人，沒有一起申請行政復議，能否共同提起行政訴訟。現分析如下：

1、原告應如何維護自身權益

本案，經審查原告低保申請沒有通過歷山街道的審核，故被告民政局在實施許可的過程中無其申請的具體審查材料，自然不應將其確定為低保發放對象，使其可以享受低保待遇。法院對此類案件做出維持判決是正確的。不過，作為許可申請人，原告維護自身合法權益的大門并未被關上。在此情形下，其應當通過就前置審核行政行為——歷山街道不予上報原告申請材料行為提出訴訟請求來實現司法維權。當然，該行為的可訴性問題亦是值得討論的。

關于前置行政行為的可訴性，目前通識是應根據成熟性理論來進行判斷。[1]如本案被訴行政行為的前置行為是審核行為，它是行政許可行為做出的基礎，通常為內部程序性行政行為，不可訴。但若前置審核機關不受理、審核不通過或審核通過不上報，對當事人權利義務產生了實質影響，前置行為就會成為可訴的行政行為。因為這些行為直接導致了行政程序的終結，審核行為已不再屬程序性行為，而是成熟的終了行政行為，故而可訴。本案歷山街道不予上報原告申請便是可訴的行政行為。

2、前置審核行政行為的司法審查

行政許可的前置審核行政行為的做出機關通常有兩種情況：一種是審核機關與許可機關為同一機關；二是審核機關與許可機關為不同的行政機關。因此，對于此類行為的司法審查應根據不同的情形區別對待。

如審核機關與許可機關為同一行政機關，人民法院可就審核行為與許可行為一并進行合法性審查，因許可行為是在審核行為的基礎上做出的，前置審核行為的合法性決定著行政許可行為的合法性。當審核行為不可訴時（未成熟），其為整個行政程序中的一個階段，行政機關要證明最終行政行為在程序上的合法性，就必須證明前置行為的合法性；當前置行為獨立可訴時，若原告對前置行為的合法性提出質疑，人民法院也無需進行另案處理，而應要求許可機關一并證明該行為的合法性，因行政機關有此證明能力。

如審核行為與許可行為不是同一個行政機關做出，當審核行為不具有可訴性時，不存在對該前置行為的合法性審查問題，因為這種情況下，前置行為的內容已包含在后面的許可行為之中，即審核機關初審的內容也是許可機關審查的內容，人民法院只需按法律規定對后面的許可行為進行全面審查即可；當前置行為具有可訴性時，許可機關直接以該行為為依據作出行政行為，不再重復審查前置行為內容，故被訴行政機關無義務證明前置行為的合法性，此時人民法院應告知當事人就前置行為提起訴訟，中止訴訟。

3、本案兩原告是否可以共同起訴

依法律規定，同一行政行為的多個行政相對人可以提起共同訴訟。只是若其中一部分人就行政行為申請了復議，復議機關維持了該行政行為，其他人能否與申請復議的相對人一起提起行政訴訟？我們認為答案是肯定的。理由如下：這部分當事人雖然沒有參與行政復議，但他們仍是原行政行為的相對人，無論復議決定維持還是改變了原行政行為，這些人的權利與義務均受到實際影響，他們有權就復議決定提起行政訴訟。他們可以與申請復議的相對人作為共同原告就原行政行為提起訴訟，也可以一起對復議決定提起訴訟。因此，本案兩原告可以共同提起訴訟。

【注 釋】

[1] 《中國行政訴訟制度之發展——行政訴訟司法解釋解讀》（江必新著，金城出版社2001年版，第157頁）一書中說到：“未達到終了階段的行政行為，也可能對當事人的人身、財產等合法權益造成實際損害或者權利受到實際限制，根據成熟性理論，此時盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當事人權利已經受到了損害或者限制，該中間性行政行為也可以成為一個成熟的行政行為，應當納入行政訴訟受案范圍。”故作為被訴行政行為的前置行政行為，如果對當事人的權利造成了實際損害或限制，應為可訴的行政行為.

【作者簡介】

錢 昕，山東法官培訓學院，行政司法教研中心，副教授，碩士學位，研究方向：行政法與行政訴訟法.

王 燁，山東沂源縣人民法院行政審判庭庭長，從事行政審判工作.