淺析新型城鎮化下的集約型房地產稅收改革

李嬌

【摘要】針對城鎮化發展中的土地利用與稅收征管情況，分析了集約型房地產稅的內涵與作用，最后就新型城鎮化下集約型房地產稅的改革提出建議。

【關鍵詞】新型城鎮化；集約土地利用；房地產稅

2014年黨中央從頂層設計的高度為今后一段時期的城鎮化發展指明了方向，人本、生態、集約、綠色成為關鍵詞，中國開始邁向新型城鎮化道路。作為生產要素之一的土地一直在城鎮化建設中扮演重要的角色。要從以粗放型為特征，外延無序擴張，土地資源浪費嚴重為主要表象的舊城鎮化發展模式，走上土地集約利用的新型城鎮化道路極需相關配套制度的改革和推進。研究表明，城鎮化發展與尤其以房地產稅為代表的地方稅收緊密相連。房地產稅收作為我國宏觀經濟調控的重要手段，不僅可以為城鎮化建設提供重要的資金支持和制度保障，還可以彌補市場失靈、優化資源配置，對促進新型城鎮化建設具有不可或缺的作用。作為稅收改革的重點之一，雖然目前的房地產稅在擴大地方財政收入、調節房地產的收益分配和資源合理配置方面發揮了一定的作用，但其中依然存在諸多問題，尤其對高效集約利用土地資源方面存在障礙，已無法滿足新型城鎮化發展的需要。因此，本文從新型城鎮化發展所面臨的土地問題入手，就如何設置更適應土地集約利用的房地產稅展開探討，以期能更有效地發揮其資源配置功能，從而推進新城鎮化建設。

一、城鎮化發展中的土地利用與稅收征管情況

城鎮化需要實現空間、經濟和社會三維結構上的改變，變為城市規模擴大、人口城市化以及系列經濟社會的變遷。雖然截止2015年我國的城市化率已達到56.1%，但原有城鎮化關注城市擴張，而新型城鎮化更強調城鄉協調發展，面臨系列土地利用問題。

一是土地規劃缺乏科學性和長期性。部分地方政府對土地利用的控制和管理意識薄弱，導致土地規劃、利用與社會經濟發展的不協調。部分地區城鎮建設缺乏大局觀和持續觀，貪大求全，盲目隨意改建擴建，形成土地浪費與不足并存的怪相。

二是土地利用結構失衡。城鎮建設中，房地產開發和各類園區建設占據大部分土地資源，而交通建設、基礎設施、公共產品等相對供地不足，并且房地產開發中一度土地囤積現象嚴重。為招商引資，大量廉價的土地往往成為吸引投資的重要條件，往往這些土地的利用率并不高。從城鄉來看，土地作為不可再生的稀缺資源，總供給有限的前提下，建設用地的增加，意味著耕地面積的減少。

三是地方政府過度依賴土地財政。土地出讓金占據地方政府財政收入的重要部分。政府作為土地供應的壟斷者，為提高土地獲取收入的能力極大地促使農村集體用地轉變為城市國有用地。此外，以高于人口城鎮化的速度進行城鎮化面積的擴張極大地增加了地方政府基礎建設的財政壓力，這都讓土地出讓收入成為地方政府財政收入的重要依靠。

另一方面，與之配套的土地稅收卻并沒有發揮相應的調控作用。目前我國以土地為征稅對象的稅種主要有耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和契稅四種。耕地占用稅是對占用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位和個人征收的一種行為稅，是以納稅人實際占用的耕地面積計稅，按照規定稅額一次性征收。城鎮土地使用稅，是以城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內的土地為征稅對象，以實際占用的土地面積為計稅依據，按規定稅額對擁有土地使用權的單位和個人征收的一種稅。土地增值稅是對轉讓國有土地使用權、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，就其轉讓房地產所取得的增值額征收的一種稅。契稅是以所有權發生轉移變動的不動產為征稅對象，向產權承受人征收的一種財產稅。可以看出，

在土地保有環節征稅的僅有城鎮土地使用稅，其余主要集中在流轉交易環節，大大降低了土地囤積的成本，為土地使用浪費埋下伏筆。在稅源的管理上也主要是以企業和個人為對象，征稅稅源范圍廣且分散，稅收管理不易，漏征漏管時有發生。此外，土地稅收涉及面廣，工作量大，涉及國土、房產、稅務等部門。目前各部門的有效協作與資源信息共享不夠，土地信息化管理也不到位。土地的動態信息化管理缺失，造成對征稅對象的有效監控困難。

二、集約型房地產稅的內涵與作用

土地集約利用是古典政治經濟學家大衛.李嘉圖在地租理論中提出的。針對土地集約利用，我國國土資源管理部門在節省建設用地、少占耕地，提高建設用地的投入產出和合理安排土地投放速度和數量等方面作出了說明。其實質是重在城市土地利用的挖潛，優化用地結構與布局，提升土地開發的合理性，從而實現土地的可持續發展。

面對上述城鎮化發展中的土地利用與稅收征管情況，以及土地集約利用的要求，在新城鎮化建設中作為配套制度的房地產稅將如何影響未來土地利用，更有效地提高土地使用效率和集約水平，這是集約型房地產稅關的內涵所在，也對現有房地產稅改革提出了新要求。

實行集約型房地產稅的改革，具有以下作用：一是打破地方政府對土地財政的依賴，抑制粗放型城鎮化發展下的土地浪費，減少侵占耕地，大量占用集體土地和盲目改擴建舊城等帶來的不良影響。二是進一步體現公平稅負、合理負擔的稅收原則。三是能有效提高房地產稅的征管質量，隨著不動產登記制度的實施和推廣，準確、及時掌握不同位置的土地價格，將極大地促進對房產保有環節的稅收征管工作會。四是有利于與當前國際上成熟的房地產稅管理方式接軌，為未來房地產稅征管發展指明方向。

三、新型城鎮化下的集約型房地產稅的改革

設置更適應土地集約利用的房地產稅應推進以下改革：

第一、全面掌握稅源，實現從“以戶管稅”向“以地控稅，以稅節地”的征竹.巴路轉變。結合實際，建立不光涉及交易、轉讓、保有環節，更突出保有環節的房地產稅收一體化的管理新格局。嚴打土地囤積，設置嚴厲的土地保有稅收并堅決實施到位。

第二、統—城鄉土地稅制，營造公平競爭環境。隨著新城鎮化建設，城鄉差距將逐步縮減，將稅收的征稅范圍從非農村地區擴展到農村地區。可根據區域、地段和位置差異進行稅收等級差異劃分，調節稅收額度，嚴格稅收減免制度，營造公平稅收。

第三、推進房地產稅改革進程，逐步實行動態評稅，“精簡稅種、拓寬稅基、優化稅率、科學征管”的原則全面推進房地產稅改革，解決小產權房等歷史遺留問題。對農村閑置土地和小產權房開征房地產稅，提高小產權房投機成本，遏制農村宅基地面積超標及宅基地資源浪費，釋放大量土地資源，以增加耕地供應。對現有土地稅收與房產稅合并征收，實現房地一體化征稅。

第四、在稅收設計上，注重有效發揮稅收的資源配置作用。遵照“產業集聚、布局集中、用地集約”的原則，在稅收上合理引導農村鄉鎮企業向工業園區聚集，以稅收促集中，從而實現土地集約利用。提高土地稅收的征收標準，擴大各級土地征收額的差距，嚴格謹慎采用因招商引資承諾的土地與稅收優惠。

第五、加大國土、房產、稅收等部門協同配合，建立全面的土地信息共享機制，解決長期存在的稅企信息不對稱，以確保稅收收入來源。總之，對于土地資源的可持續發展房地產稅改革只是配套作用，要滿足新型城鎮化建設對土地集約利用的需要，還離不開土地制度的深化改革。