新公共管理的政治哲學基礎研究

付新惠

許多學者經常指出新公共管理成立基于所謂“新保守主義”、“新右派”或“新管理主義”的政治哲學，但很少有學者去了解上述三者的含義或予以區別。本文經整理新公共管理改革起源地——英國——的相關文獻發現，以“新右派”作為改革的政治哲學較為適當。首先，新右派包括自由主義及新保守主義，而這兩張政治哲學本質上充滿許多對立之處，所以單用“新保守主義”稱之并不恰當。其次，對“新右派”政治哲學及新公共管理議題系統的了解，有助于理解“改革策略”與“重建政府正當性、權威及公共性”之間的關聯。

新公共管理的理論基礎

對于新公共管理式改革的基礎與淵源，雖不乏行政學先進加以關切，例如將交易成本論、代理理論及公共選擇理論等新古典經濟學重要學派視為改革理念來源與理論基礎，因而能從人的自利、理性行為以推估個別官僚、公共經理人在公共部門的行為，并據此了解如何設計制度，利用趨利避害的心理，提升公共部門的管理績效。

其次，在所謂“管理主義”為新公共管理改革基礎的說法上，英國學者Pollitt在其1993年出版的《Managerialism andPublic Services：Cuts or Cultural Changein the 1990s》一書中，曾提到公共管理的改革基礎是“管理主義哲學”或“管理主義”。Pollitt明確指出五個管理主義核心概念，包括：（1）社會進步主要途徑是通過經濟生產力持續增加；（2）經濟生產力的增加，源于技術的發展，包括咨詢、組織、科技，而此與生產物質的硬體技術同等重要。（3）生產技術的發展，僅能通過為達到生產力目標而高度組織化及紀律化的勞動力才能達到；（4）管理是獨立且明顯的組織功能，此功能在規劃、執行及測量生產力的改善時，扮演重要角色。（5）為執行“管理”這一關鍵角色與功能，管理者應被賦予合理的資源動員空間（合理的管理權力）。

本文認為，部分英國學者以“新右派”政治哲學基礎，作為新公共管理的理論基礎，似乎較具參考價值。“新右派”或“新保守主義”也是新公共管理改革基礎常見的說法。不過，行政學界在研究引用之際，似乎不見其加以區別。以英國為例，學界多以“新右派”稱呼這種改革，因為新右派包括自由主義（特別是古典自由主義）以及新保守主義，而且18世紀以來，自由主義與保守主義之間存有跨世紀爭論與對立，所以兩者相當不同，單用“新保守主義”指新公共管理式改革，顯得有些不夠適當。不過，到20世紀末期，兩者求同存異地結合以對抗左派論述（福利國主張）與集權規劃國家。

自由主義

從英、美等民主政治中政黨發展主流史來看，從18、19世紀到20世紀，歐美民主政黨主流屬性大致歷經“古典自由主義”、“社會民主主義”及“新保守主義”。簡述如下：

古典自由主義：在啟蒙運動的進步思想引領下，歐洲社會出現大變動，在19世紀與20世紀初，正當工業革命、資本主義快速發展的階段，古典自由主義的政治與經濟理念是：強調個體自由、個人主義、個人權利的保障、法治與立憲主義、市民社會的自主性、國家中立性、私有財產與自由市場、權力分立與定期改選的政府。

社會民主主義（新自由主義思想）：自由主義到了20世紀初，分化為對社會正義及國富強兵兩種不同的呼聲。美國在二次大戰后，為化解經濟恐慌，凸顯公共利益而實施“新政”，因而調整若干自由主義傳統主張。

保守主義

保守主義的重要主張包括：重視傳統與權威等有機的社會穩定因素，重視財產及其具有的家庭自由聯結功能、重視有機的、相互依存的中介群體。

20世紀中葉以后，傳統保守主義蛻變為“新保守主義”。新保守主義不僅保留了保守主義的基本信念，也吸收了古典自由主義的思維，并在1970年后為歐美各國執政黨主流意識。

新右派主張

在1970年代末期以后合流的“新保守主義”與（古典）“自由主義”所產生的“新右派”，基本主張包括：

社會不平等是發展與進步的前提，而財產權的重要性遠高于社會公民權的發展。

主張有機的國家、社會及個人責任。左派有增加社會公民權的主張，代表增加政府角色及限制個人自由，右派對此持反對態度，認為應限制政府干預經濟與福利事務，限制官僚組織及官僚權威，使個人自由最大化，并應賦予權力給廣泛的社會團體，讓慈善福利團體、家庭、教會等中介社群參加社會福利服務，甚至促使個人自立及自我依賴。

市場機制具有優先性，以提高經濟成就，強化社會稀少資源的最適配置。新右派不反對國家有必要提供一定公共財貨，但應謹慎設計使之最小化及必要化。

新右派（古典）“自由主義”及“新保守主義”之間的跨世紀之爭，當然不是那么容易抹平，但是在1979年前后，兩者為對抗左翼勢力及其所代表的福利國家，古典自由主義及新保守主義各自修訂部分主張，求同存異地結合在一起。主義包括：

各取所需：自由主義是合流后的新右派經濟與政治的政策目標，而保守主義提供一套正當性論述以追求自由主義的政策目標。

共同反對“福利國”：兩者皆反對社會公民權的擴張，因而自由主義與保守主義團結在向“福利國家”挑戰的大旗下。

發展出“強政府、弱國家”的折衷共識：關于“自由市場及有限政府”與“強大國權以維系權威及社會秩序”間的矛盾，自由主義與保守主義兩者之間的調和，是轉換為“強政府、弱國家”即透過強勢集權的政府，可以維持社會秩序及層級權威，亦可強化家庭價值；另一方面，削弱公共部門運用市場機制以降低國家干預，則落實自由主義的期盼。

結論

從上述對于新右派政治哲學初步的文獻回顧后，本文認為有以下幾點值得注意：

學界適宜以“新右派”作為新公共管理改革基礎的認知。部分學者指出，當代新公共管理成立基于所謂的“新右派”或是“新保守主義思維”，但卻不見學者加以區別。事實上“新右派”包括自由主義以及新保守主義，而且兩者在1970年代以前是站在對立立場，所以兩者相當不同，單用“新保守主義”以指稱新公共管理模式改革顯得有些不夠適當。

以新右派政治哲學為改革理念基礎的新公共管理，事實上具有一定的倫理邏輯、人性基設、以及歷史因素。對此議題系統了解的重要性在于：各國以新右派基礎的新公共管理理念，競相實行政府再造措施，是否真能理解“改革策略”與“重建政府正當性、權威及公共性”之間的關聯？或僅是逃避公共責任，甚至是借民營化之名而行出售國家資產以增加財政收入之實？還需進行深入研究。