對我國PPP發展的思考

杜芳

文章提出了我國目前推行政府與社會資本合作（PPP）模式存在“落地難”這一突出問題，從制度建設、法律政策、項目融資、項目回報、專業能力方面，分析了制約PPP發展的瓶頸。在此基礎上，從推廣路線、專業建設、立法體系、融資渠道、回報機制等方面提出了現階段解決我國PPP項目落地難問題的建議。

PPP（Public-Private Partnership）意即公私伙伴關系，即公共私營合作制，也就是作為政府的公共部門與社會資本之間的合作關系，此種合作關系絕大部分應用于公共基礎設施建設。

我國在PPP模式的應用上起步較晚，地方政府在基礎設施建設領域往往使用直接財政投入或政府平臺舉債的傳統方式，PPP模式一直得不到足夠的重視。但是近年來，各級財政壓力逐漸增大，因此，從2014年開始，地方政府紛紛爭先推出PPP項目。

2015年年底的中央經濟工作會議指出，要加快推進和規范政府與社會資本合作（PPP），強調法治化運作，保護社會資本的投資積極性和收益權利。

2015年以來PPP項目規劃呈現出井噴式增長，但是卻存在項目落地率低的問題。

在2016年7月7日的國務院常務會議中，強調推廣政府和社會資本合作模式，對推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創新驅動發展戰略，推動大眾創業、萬眾創新、發展新經濟、促進穩增長，具有重要意義。把PPP的地位拔高很多。

政策給了PPP強有力的發展空間，但是如何提高PPP項目的落地率成為PPP模式取得成功的關鍵。

針對這一熱點問題，本文分析了制約PPP發展的瓶頸，以及解決落地難問題的一些思考。

PPP項目在我國落地難的原因

制度建設滯后，政府和社會雙方專業能力不足。我國關于公私合作關系的起步較晚，自2003開始，開始使用不含有“經營”的“建設一轉讓”（BT）模式完成項目建設。而在2012年《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）對地方政府采取BT模式融資進行限制之后，地方政府和社會資本均尚未適應2014年國發[2014]60號、財金[2014]113號及發改投資[2014]2724號文以特許經營權為核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、醫療、環境保護等領域擴張之下，政府和社會資本專業知識不充分、缺乏項目操作實踐經驗等問題就凸顯出來。未經充分論證，盲目立項，從而導致PPP項目激增。受專業知識限制和政府在法律法規制定上的不完善，導致實際合作中的難題無法破解，從而使許多項目難以落實。

關于PPP項目的相關法律政策不完善甚至沖突。我國目前關于PPP項目的配套法律法規呈現“雙龍治水”的趨勢。國家發改委牽頭成立立法組，力推特許經營法，爭取在2016年9月底前形成《中國基礎設施和公用事業特許經營法（草案征求意見稿）》送審稿，而財政部在2016年初則起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》。財政部和發改委均有相關政策出臺，但政策法規存在一定程度的不一致之處，對PPP的內涵外延的理解不同，未形成統一規范的體系。兩部法律的交叉和沖突，讓投資者無所適從。

PPP項目融資難。目前我國PPP項目的融資主要還是依賴于商業銀行貸款，但商業銀行負債端存款以中短期為主，無法有效匹配PPP項目的長期需求。況且，商業銀行也無法恰當評估項目風險，只能簡單地通過擔保等增信手段來控制。社會資本出于風險規避、獨立核算等因素考慮，大多設立獨立的項目公司建設運營PPP項目，一般會以項目資產和未來現金流作為項目融資的擔保。由于項目公司成立的時間較短，一般資產規模較小，現金流尚未實現。所以金融機構對PPP項目融資普遍比較謹慎，導致PPP項目的融資困難。

PPP項目回報問題未能得到有效解決，回報率低，社會資本積極性不高。目前形成的PPP項目回報方式有三種：政府付費、使用者付費、項目開發性收入，其中最科學的回報方式就是使用者付費的形式，傳統的公共交通項目等已經形成了一套比較成熟的使用者付費形式，社會資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環境保護等一些新型的項目，一般工程巨大，難以準確測算回報且付費體系不成熟，這樣的項目往往難以落實。另外，PPP模式的收益率現在一般給出的是6-8%，如果引入民營資本，市場融資成本都要達到這個水平，所以社會資本參與項目的積極性不高。

專業人才及專業機構能力不足。我國在PPP模式上起步較晚，在項目的評估、籌劃、監管等方面缺乏專業的人才，第三方專業機構的能力也不強，這也成為制約PPP發展的一個瓶頸。

解決PPP項目落地難問題的思考

逐步推廣PPP適用領域。世界上PPP模式的發展趨勢，一般是先由道路、機場、橋梁等建設領域出發，逐步推廣到醫院、養老、海綿城市等公共服務領域。我國PPP發展也應遵循先易后難的規律，逐步培養政府和社會資本的執行能力，按照上述路線圖逐步推廣PPP適用領域，避免一哄而上。

培養專業人才，建立PPP項目專家庫和長期的項目管理部門。PPP項目涉及面廣，較為復雜，往往需要充分的論證。政府應積極培養相關專業人才，建立專家庫，通過專業分工使投資、建設、運營、風險防控等各個環節經過充分論證，從而使項目設立更加合理。項目管理部門整合專家庫，建立一套規范標準的評審機制，并建立項目庫，項目實施由項目管理部門統籌安排。

加快推進二法合一。2016年7月7日，李克強總理在國務院常務會議上明確由國務院法制辦牽頭，加快推進相關立法進程，以更好的法制環境激發社會投資活力。兩部正在起草的法律，終于被明確合二為一了。PPP立法的合二為一，減少了社會資本參與PPP項目的不確定性，也讓PPP實操問題可以在—部法律下解決。隨著新法的制定出臺，將有效解決PPP項目落地難的問題。

多渠道化解PPP項目融資難。發揮政策的支持引導作用，設立PPP融資支持基金，發揮PPP基金支持引導作用，靠政策引導基金撬動市場投資。政府還可設立PPP融資擔保基金為PPP項目提供擔保。鼓勵各類金融機構多渠道參與，除了商業銀行，還應積極探索基金、券商等直接融資的渠道，拓寬PPP項目的融資來源，鼓勵社保和保險機構參與PPP項目融資。

健全投資回報機制，消除社會資本的顧慮。社會資本的投資目的是獲得利潤，政府應不斷建立和完善各類PPP項目的回報機制。

在經濟下行的壓力下，PPP模式有利于加快政府職能的轉變，提高公共產品的供給質量、效率，彌補城鎮化建設中基礎設施融資的缺口。國務院也決定成立政府購買服務改革工作領導小組，統籌協調，針對PPP模式在實踐中的諸多“痛點”，從厘清部門職責入手，加強PPP項目的實際操作性。在政策的支持下，隨著制約PPP模式發展的各種瓶頸的破解，我國的PPP模式會有較大的發展。