關于PPP項目運行問題及其策略的探討

申琳

摘 要：PPP項目一般具有投資大、回報周期長、環節較多、涉及專業領域較廣等特征，同時PPP項目還具有風險較大、專業性強、回報穩定等特征，因此社會資本投資方應根據自身情況及項目情況及要求，謹慎決策，控制風險，以保障項目的順利建設及運營并獲得一份合理回報。本文概述了PPP模式，闡述了PPP項目運行的主要作用，對PPP項目運行存在的主要問題及其策略進行了探討分析。

關鍵詞：PPP項目；運行；作用；問題；策略

1 PPP模式的概述

PPP項目是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）對PPP進行了定義，PPP即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報：政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

2 PPP項目運行的主要作用

PPP項目運行的作用主要表現為：（1）使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市公共項目建設中的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。（2）PPP項目在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP項目下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。（3）保證民營資本的投資效益。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP項目，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。

3 PPP項目運行存在的主要問題

PPP項目運行存在的問題主要有：（1）相關的法律法規問題。PPP項目實際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的。但現階段尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規。中國相關的法律法規出臺較早，其中大部分內容是針對項目BOT而不是針對PPP項目制定的，而且多為部委規章或地方性管理條例，這種開放式的構架不利于國家對PPP項目的統一管理，而過多的管理辦法也可能出現相互矛盾。同時，對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題等均未涉足，客觀造成國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與中國現行的法律、法規是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP項目在中國發展的主要障礙。（2）政府在公共設施建設中的角色問題。在我國城市公共設施的建設運營過程中，政府部門身兼直接投資者、直接經營者和直接監管者的三項職能，很容易在具體的工作中產生混淆。政府的職能混淆為發展公共事業帶來許多不利。（3）私人部門融資問題。相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現出融資渠道窄、融資成本高以及融資規模小的缺陷，使其在參與公共事業建設中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴重地制約了私人資本投資于公共事業項目。另外，PPP項目風險的分配難以達成一致。PPP項目在實際的應用中公共部門和私人部門往往就項目中風險的分配難以達成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。（4）公共設施建設過程中低效與尋租的問題。基于政府自身的運行以及向公眾提供公共產品存在交易成本，且政府系統缺乏明確的績效評估體系，因此在公共設施建設過程中，常會出現“政府失靈”的現象。政府官員也是理性的經濟人，公共產品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。比如，由于現在還沒有一套統一的流程規范，因此，政府官員有時會為了獲取更多的利益而為PPP項目在應用過程中設置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會公共設施建設的低效。

4 加強PPP項目運行的策略

4.1建立健全相關法律法規。健全的法律制度環境是PPP項目賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP項目涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，有必要建立一套執行PPP項目的規范化、標準化交易流程，對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持，確保項目運作全過程公開與公正。政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。

4.2合理轉變政府角色定位，合理界定公私作業邊界。政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變為與私人企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，以便更好地發揮其監督指導以及合作者的角色。

4.3不斷完善投資市場。采用PPP項目，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現合理的風險分擔，并實行有效監管來防微杜漸。因此，政府推進PPP項目非常需要專業機構的支持。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術和相關政策支持，另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

4.4建立健全有效的監管體系。政府監管是一套行之有效的監管體系中最主要的組成部分，發揮著極為重要的作用。當然，通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。值得注意的是，在運用PPP項目進行我國城市公共設施建設的過程中，所有涉及的利益相關方必須都要納入監管的范圍。因此，應該確立一套良好的審計、監督體系和方法，對建設項目實施過程中灰色地帶加以監控，確保PPP項目能夠健康有效地應用實施。

5結束語

城市化建設的不斷推進，使得城市公共基礎設施建設日益增多，并且對城市基礎設施建設投融資提出了更高的要求，只有通過投融資模式的創新，才能從根本上解決長期以來的投資不足、渠道單一、主體地位不清等問題。PPP投資模式的出現解決了上述問題，其關系到國家、社會公眾及私營機構之間的合作，是公共利益與私人利益的交匯。

參考文獻：

[1]吳艷群，焦新武.城市軌道交通PPP投融資模式研究[J].甘肅科技.2011（16）

[2]邊業等.PPP項目資本結構決策分析[J].企業導報，2016（03）