談縣區級財政專項資金審計中發現的問題及對策

楊絮

摘要：社會經濟發展過程中，各類專項資金在公共財政支出中的比重逐年加大，其運行過程和使用效益受到了各級黨委政府和社會公眾的共同關注，如何分配、管理和使用好這些資金，最大限度地發揮其經濟效益和社會效益，成為關注的重點。本文從財政專項資金審計中出現的問題入手，結合審計整改取得的實際成果，提出了進一步提高財政專項資金使用效率和發揮更大作用的對策和建議。

關鍵詞：財政專項資金；審計；問題；對策

近年來，隨著社會經濟的快速發展，公共財政職能不斷強化，財政專項資金作為財政支出的主要形式，其支出內容不斷豐富、范圍不斷擴大、規模也不斷加大，并更多地向事關國計民生的重要領域傾斜，同時引發的人民群眾的關注度也越來越高，如何將財政專項資金使用效益發揮最大化已是政府和社會公眾的關注重點。財政支出中專項資金的投入、使用和管理要求單獨核算、專款專用，但通過近幾年的審計，發現縣級財政專項資金在分配、使用和管理過程中存在一些問題，影響了財政專項資金使用效益和效果，本文針對財政專項資金審計出現的問題，分析原因，提出一些提高財政專項資金使用效率和使用效益的對策和建議。

一、財政專項資金的概念

財政專項資金是指各級政府為扶持、發展某項事業，促進社會發展、專門設立的，具有專門來源和專門用途的資金，是政府履行公共管理職能和公共服務職能的物質保障。這部分資金要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。

二、存在問題和產生原因

（一）撥付和管理制度上缺乏約束。審計中發現各級財政部門均有不同程度的專項資金滯留、滯撥現象，還有一些對財政專項資金具有二次分配權力的主管部門或單位，因各種原因將資金長期閑置，形成專項資金沉淀，導致資金未能發揮效益，或撥付項目資金進度滯后，不能及時將財政專項資金下撥到項目實施單位，影響了專項資金功能的發揮。如：某區審計局在對公共衛生事業專項資金進行審計時發現，在財政局相關科室和衛生局賬上就有一千五百多萬元的專項資金滯留未下撥，這種現象直接影響到項目實施進度和專項資金使用效率。

（二）資金預算編制不夠嚴謹細致。一些單位對于專項資金的使用，年初預算只下達了一個總額，未按規定編制明細預算，即沒有明確資金最終安排的單位和具體項目，在一定程度上削弱了預算執行的剛性約束，不利于相關部門進行監管。另外還存在項目資金超預算執行的情況。一些財政專項資金在實際執行中超預算現象嚴重。如：某區審計局在審計某鄉鎮“村莊建設與環境整治項目”資金時發現，該鎮某村工程概算為256萬元，實際投入570.76萬元，超支了一倍多，這部分資金只能由鎮村財政自行承擔，給鎮村帶來財政壓力。

（三）沒有建立合理的管理制度，影響資金使用效率

1.會計科目核算不規范，賬目混亂。審計中發現，很多單位并沒有對財政專項資金做到單獨核算。一些單位財務對收入和支出科目均不設二級子目，有的就在往來帳中核算，導致賬面不能清晰反映某類專項資金的收支、結余情況，長期如此，會造成各種專項資金之間、專項資金與部門經費混用，易形成擠占，影響資金使用效益。如某區環保局2009、2010兩年財政預算安排的污染源防治經費71萬元，均沒有單獨核算，而與本級預算安排的行政事業經費合并一起核算，賬面不能清晰反映此專項資金收支、結余情況。

2.項目設置缺乏統籌整合，使用績效不高。部分資金項目設置缺乏統籌和有效整合，造成專項資金項目多而雜，有的項目設置內容相近，未能實現預期的經濟價值和社會價值，有的是因為配套工程沒有建成導致項目整體效益未能發揮，有的是因為項目本身可行性不夠充分脫離實際。如在審計某區“殘疾人托養經費和居家養老資金” 項目資金時，部分鄉鎮對已拔的資金并未完全使用，在通過對某鄉鎮實地走訪時發現使用效果欠佳，這部分資金在實際使用時與敬老院建設資金混合使用，專項資金使用形成的社會效益不明顯。

（四）制度執行缺乏規范，將財政專項資金出借。一些單位違反專項資金管理的有關規定，將財政專項資金出借與項目無關的外單位，用于其他開支，使財政專項資金被非正常占用，增加財政資金調度難度，甚至形成呆賬壞賬，造成專項資金損失。審計中發現，某區財政局將支農資金幾千萬元違規出借，借出的款項當年并不能按時足額收回，造成拖欠。

（五）違反規定挪用、侵占專項資金。審計發現大部分資金使用單位或多或少都存在這一現象，有的是直接在專項資金中列支辦公經費，有的通過調整帳務，用專項資金結余沖減事業費支出，一些單位以業務費不到位、公務費不足為由，擅自改變專項資金用途，擠占、挪用專項資金。如某區財政局挪用基本建設資金幾千萬元用于墊交耕地占用稅。一些鄉鎮、部門在財政專項資金中列支工資、獎金補助等。有的專項資金主管部門將資金下撥后，又從項目申報單位按一定比例收回部分資金歸己所用。如某鄉鎮農技站將下拔的秸稈還田專項資金23.9萬元拔到各村，隨即以收取服務費的形式回流19.49萬元，變相套取財政專項資金。

（六）資金監管缺少管理手段和力度

1.專項資金使用監管力度不夠。一是財政部門監督缺少有效手段。部分財政專項資金補助金額小、涉及面廣、補助單位多，財政部門僅局限在資金撥付前的條件審核，重分配輕管理，對資金撥付后項目單位是否按要求實行財務和資金管理，缺乏追蹤問效機制，使專項資金的績效監管處于空白。如某區審計局在對領取農機補貼的鄉鎮農機合作社走訪時發現，鄉鎮農機合作社所購農機具均未建立完整的財務核算，所購農機具均未入固定資產賬，這種現象很容易產生虛報冒領、騙取農機補貼的違法行為。二是業務主管部門監督主動性不強。對下撥后的專項資金的使用情況缺少跟蹤監管，對資金使用事中跟蹤、事后產生的效益關注較少。如審計某區殘聯專項資金時發現，殘聯向該區某民營社會托養機構拔入托養經費近五十萬元，但審計人員實地走訪時發現，該托養機構多年未建賬，對于拔入的財物無任何收支記錄，專項資金使用不清楚，形成的效益不夠明顯。三是監管部門處罰力度不夠。專項資金涉及的部門多、數額大，財政、審計等監督部門力量有限，難以全面兼顧，同時相關制度中處罰手段單一，多為調帳歸還原資金渠道或給予一些象征性的罰款等，因此，部分單位存有僥幸心理，即使被查，也就是調賬罰款，無礙于個人、部門利益，這種現象導致查出的問題得不到根本性重視。

2.專項資金使用缺乏績效評價。目前對于專項資金的使用情況，缺乏科學規范的綜合評價以及同類專項資金使用標準的歸納和確定。具體表現在以下三個方面：一是缺乏對專項資金及其績效目標設立的必要性、重要性和資金規模的合理性的評價；二是安排經費標準不一，缺乏科學合理的標準和依據；三是對專項資金的使用獎罰不分明，用好用差一個樣，缺乏考核激勵機制。

三、提出建議和對策

（一）嚴格執行專款文件及國庫集中支付制度規定，實行資金直撥項目實施單位，縮短資金在途時間，減少資金流轉環節，減少資金的滯留時間，提高專項資金分配的到位率，嚴格按照預算的要求，按時足額地將各項專項資金撥付給用款單位，避免預算已列支，實際資金滯留在專戶的現象，真正發揮財政專項資金的使用效益。

（二）強化專項資金預算編制，嚴把專項資金項目審批關，減少項目安排的隨意性和重疊性。在安排財政專款預算和平時追加專款時加大對項目進行考察、論證和可行性評估調查的力度，在調查的基礎上確定是否真的需要專項資金，再立項，按照財力情況，科學、合理安排公用支出和專項資金支出預算。使部門預算更加合理化、科學化、人性化。

（三）資金使用部門要樹立依法理財觀念，合理使用專項資金，杜絕套取、擠占、挪用專項資金現象。對專項資金擠占挪用、虛報冒領、騙取財政專項資金等嚴重違法違紀行為，要堅決查處，責令整改，并依法追究有關單位和人員的責任，確保財政資金的安全完整和專款專用。

（四）規范財務管理，提升相關人員的綜合素質。專項資金使用部門增強財務人員、管理人員責任意識和規范意識，制定科學完整的規范化操作體系，建立健全內部控制制度，按照專項資金的管理要求，合理列支，準確核算，保證會計信息質量，使專項資金使用切實落到實處。

（五）嚴禁將專項資金借出與項目無關的外單位，借出與項目有關的單位也要列明還款的時間，防止挪用，確保財政專項資金的安全。對違反規定的行為堅決予以糾正，對相關人員要進行處罰。

（六）強化監督力度、完善監督機制

1.明確監管職責，整合監督力量。財政部門要按照“項目批到哪里，責任就跟到哪里”以及“資金流到哪里，監管就跟到哪里”的原則，制定出臺《政府專項資金使用管理責任追究辦法》，以制度規范行為，保障專項資金的有效實施并建立健全定期檢查和隨機抽查、專項檢查和信訪核查相結合的問題查處機制。

業務主管部門要對專項資金的分配、撥付、使用、效益的全過程進行經常性的監督檢查，實行常態監督與重點抽查相結合，將事后抽查轉為事前、事中、事后的全程監督，減少專項資金管理使用中的風險。

財政專項資金監督必須充分整合專業審計、監督、及社會公眾等監督力量，在各個環節、層面發揮作用，構建財政專項資金大監督的格局。對于發現的違法違規問題依法依紀查處到位，對違法違紀行為，依法依紀追究責任人的紀律責任和法律責任，達到“查處一件，影響一片”的效果，依法推進財政專項資金規范有序的運行。

2.完善資金績效管理、考評機制。建立多層次績效評價體系，促進專項資金全方位的健康運行。充分發揮相關和領域的專家、財政部門、資金使用單位及相關部門的積極性，設計科學易操作的管理指標和評價體系，合理確定專項資金支出績效評價目標和重點，建立健全專項資金支出績效評價辦法，資金使用績效評價結果與預算安排掛鉤，對考評好，資金使用效果好的單位，繼續支持或加大支持力度。強化資金使用單位領導“專款專用”意識，引入領導問責制度，對思想上對專項資金管理和使用不重視，擠占挪用的領導干部要實行問責制度，追究責任，將績效評價結果納入干部綜合考核范圍。

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（作者單位：江蘇省淮安市淮安區審計局）