行政復議委員會試點實踐與相關制度構建研究

劉召生

摘要：行政復議是行政相對人解決行政糾紛的重要渠道。在當前實際工作中，一系列行政復議委員會試點實踐，進一步探索了行政復議工作的規(guī)范和科學性，在實踐中不斷進行相關制度的完善。但在試點工作的進行與相關制度的構建中，仍然存在一些問題有待完善。文章主要分析了當前行政復議委員會試點中存在的問題，并提出有利于行政復議委員會制度日益完善的建議，以供參考。

關鍵詞：行政復議委員會；制度；構建

2008年9月，國務院法制辦出臺了關于行政復議委員會試點工作安排的相關通知，并且強調，在此次試點工作中，要逐步實現(xiàn)相對集中的行政復議審理權。經過兩年的實踐磨合，國務院出臺了加強法治政府建設的意見，再次對行政復議委員會試點工作予以強調。所以一系列的行政復議委員會試點實踐也浩浩蕩蕩的開始了，希望探索到有利于行政復議相關制度功能的進一步發(fā)揮，有利于社會主義和諧社會的進一步發(fā)展。但是在行政復議委員會試點實踐中，行政復議委員會功能定位存在問題、缺乏一定的獨立性和缺少系統(tǒng)性等問題，嚴重阻礙了行政復議委員會職能的發(fā)揮和行政復議制度的完善，長期下去將不利于行政糾紛的解決和社會矛盾的化解，不利于社會主義經濟的長久健康發(fā)展。

一、行政復議委員會試點工作的現(xiàn)狀

自從試點工作推行以來，在各級政府及有關單位的努力下，此次的試點工作已經取得了很大的進展。首先，行政復議案件質量得到了有效的提升。以日照市為例，2016年全市各級行政復議機構共新收行政復議申請205件，受理175件；共審結復議案件192件（含2015年結轉），綜合糾錯率達46.9%，及時有效的緩解了社會矛盾，促進了社會的和諧穩(wěn)定。其次，行政復議的公開程度進一步提升，公開范圍進一步擴大，有利于社會以及相關監(jiān)督部門更好的實現(xiàn)各種監(jiān)督，促進了行政復議工作的科學發(fā)展。在各地的行政復議委員會試點工作中，關鍵環(huán)節(jié)就是對各種信息、案件處理程序、審理機制等的改革，使行政復議具體工作在陽光下有效運行。最后，行政復議公信力方面取得了積極的成效。之前行政復議給人們的印象就是“暗箱操作”“護犢子”，不能真正發(fā)揮其化解行政糾紛的作用。從開展行政復議委員會試點工作以來，通過建立政府主導、社會參與、專業(yè)保障的行政復議新機制，吸收專家、學者參加行政復議委員會參與案件審理，有助于消除社會公眾對行政復議公正性的疑慮，使行政復議在社會公眾心目中的公信力重新塑造，有利于進一步提高行政復議的透明度和社會公信力。總之，隨著行政復議委員會試點工作的開展，各地的行政復議案件一度出現(xiàn)井噴式增長，極大的減少了法院審理一審行政案件的壓力，有利于案件的實質化解，也有利于行政糾紛的及時解決。

二、試點工作過程中出現(xiàn)的問題及分析

（一）委員會的職能及權力不明確

對于行政復議委員會在法律層面的地位，目前說法各異，沒有統(tǒng)一的意見，各學者所持有的觀點也不同。法律地位的模棱兩可，也致使在試點工作進行中行政復議委員會的作用及定位尚不明確。從試點工作開展的情況看，對行政復議委員會職能的定位大致有兩種：一種是定位為單純用來進行議事或協(xié)調工作的機構，沒有實質審議或者決定的權利，僅僅是具備咨詢機構或者協(xié)調機構的職能，行政復議委員會所做出的審議意見，只是行政復議機關作出最終決定的一個參考意見而已；另一種是被定位為行政復議相關案件的審議及決定機構，委員會作出的審議意見將作為最終的審議結論，行政復議機關將會依據委員會給出的審議結論來作出行政復議決定。因此，試點工作進行過程中，委員會成為一個只是附屬于政府法制機構的小機構，單純負責處理所審議的行政復議案件和構建并完善行政復議委員會一些制度建設的具體工作。行政復議委員會功能定位的不一致，一定程度上與其應該發(fā)揮的作用有一定的偏差，而且會對行政復議化解爭議的職能是否有效發(fā)揮造成影響。

（二）委員會缺少一些獨立性

目前我們進行的行政復議委員會的試點工作，由于相關人員的組成、所需經費以及辦事機構等方面仍存在問題，所以導致了整個行政復議委員會缺少獨立性。一是人員組成問題。試點中普遍從行政機關中選擇行政復議委員會委員，在工作中出現(xiàn)一種“自己審理自己”的現(xiàn)狀。這一點對于行政復議委員會的獨立性是一個很大的挑戰(zhàn)。二是行政復議委員會的日常經費問題。不論行政復議委員會是行政復議案件的議事協(xié)調機構還是審議決定機構，如果它在經費方面來自于其他機構，沒有獨立的經費來源，就容易對相關裁決意見產生影響，一定程度上也影響了其獨立性。三是行政復議委員會辦事機構問題。根據行政復議法律法規(guī)的規(guī)定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。而當前的行政復議委員會試點實踐中，普遍在政府法制機構加掛行政復議委員會辦公室牌子，具體由政府法制機構的行政復議科室承擔行政復議委員會的相關工作。這在無形中，導致行政復議委員會的獨立性先天不足。

（三）行政復議委員會缺少系統(tǒng)性

一個完善的法律制度需要有一個系統(tǒng)的理論體系，同時也需要一個嚴謹、成熟的立法技術規(guī)范。我國目前試點的行政復議委員會制度，在實際運行中其自身機構設置有待優(yōu)化，存在制度規(guī)定不統(tǒng)一、各個試點的模式設置不一致等問題，缺乏系統(tǒng)性。行政復議委員會是提高行政復議公正性和公信力的改革機制，既要求具有相當?shù)莫毩⑿裕忠笊舷录壵O置的行政復議委員會之間存在指導關系。但是從試點實踐看，缺乏一個全國的、統(tǒng)一性的行政復議委員會系統(tǒng)規(guī)劃。缺乏全國的、統(tǒng)一性的行政復議委員會系統(tǒng)規(guī)劃，導致一個具有全國性、系統(tǒng)性的監(jiān)督管理體系沒有形成。缺乏一定的監(jiān)督管理機構，具體辦理行政復議的機構是在各級法制辦產生，法制辦則是隸屬政府機關內部，因此其沒有獨立的法律地位。

三、關于完善行政復議委員會制度方面的建議

開展行政復議委員會試點工作，能夠合理引導行政相對人依法并理性地表達訴求，是實現(xiàn)對社會管理及服務創(chuàng)新的重要措施，也是提升行政復議辦案效率、辦案的質量以及社會公信力方面的當務之急。為了應對新形勢，我們有必要對該制度予以完善。

（一）進一步明確行政復議委員會的基本原則

法律原則有利于幫助人們進一步領悟到法律條文的基本含義，這是保證法律實施的基礎。最大程度的保證行政復議委員會制度能夠順利構建并健康有序的運行，首先要明確行政復議委員會的基本原則，在基本原則的指導下再完成委員會的具體工作。行政復議委員會基本原則一定程度上與行政復議審理機構的基本價值和觀念具有一致性，以建立一個高效便捷的社會機制，切實有效緩解社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展為目標。其主要內容應包括：第一，法定性原則。法定性原則是指行政復議委員會所享有的一切權力都是有相關法律規(guī)定的，從法律層面明確行政復議委員會的法律地位和功能定位，這是行政復議委員會得以確立的基礎。行政復議委員會進行具體審理活動，要依據相關的法律法規(guī)來進行。 第二，公正性原則。審理機構最大的價值點就在于，其最大程度上的公平公開審理，可以使結果追求到最大程度的接近真實性。公正性原則的內容，既包括實體公正又包括程序公正。要想最大程度的實現(xiàn)公正，最重要的一點就是“自己不應該是自己案件的法官”。第三，專業(yè)性原則。專業(yè)性原則具有關鍵性的地位，它是在一般情況下審理行政復議案件時保持最大程度公平的基礎。所謂專業(yè)性，既指工作人員具有相關的法律專業(yè)知識，還要求行政復議工作人員的專職化。在具備具體行政復議工作素質的同時，還要加強對職業(yè)道德、職業(yè)榮辱感等方面素質的培養(yǎng)。

（二）確立行政復議委員會的獨立性

行政復議委員會是否具有獨立性，將直接影響我們所作出的行政復議決定的效果和權威性，也會影響到行政復議決定能否被認可并實行。實現(xiàn)行政復議委員會的獨立性，主要是需要行政復議委員會可以獨立地使用行政復議權，并且作為一個單獨的第三方處理相關行政糾紛，絕不依附在任何機關內部，以保證做出公平公正的決定。同時，還要保證行政復議委員會在相關的機構和行政、司法系統(tǒng)面前保持獨立。行政復議委員會的獨立性問題，目前學術界存在兩種設置模式，分別是“相對獨立說”和“完全獨立說”。相對獨立說具體指行政復議委員會仍然設在行政系統(tǒng)內部，但是與被申請人或者上級行政機關相比具有相對獨立的性質，不受到其他任何第三方的干擾和左右。完全獨立說是指行政復議委員會完全脫離行政機關內部，包括在組織機構、經費編制等方面都隸屬于人大，基于人大法理基礎上的法律授權。

相比較而言，完全獨立說的觀點比相對獨立說的觀點更符合當前我國的實際發(fā)展狀況。鑒于目前我國行政復議委員會試點工作的實際發(fā)展現(xiàn)狀，如果采用相對獨立說的觀點，對于當前我國行政復議委員會工作中存在的問題不能實現(xiàn)根本上的解決，其對于行政復議委員會的機構、人員設置仍然來源于行政事業(yè)組織機構的內部，所以仍然無法從根本上解決“自己審理自己案件”的這種現(xiàn)象。

（三）實行統(tǒng)一的行政復議委員會制度

實現(xiàn)全國統(tǒng)一的行政復議委員會制度與委員會具有的專業(yè)度和能否做到公平公正是有很大關系的。建立全國統(tǒng)一的行政復議委員會系統(tǒng)，保證行政復議委員會的獨立性，以公開透明的程序保障審理結果的公正，從而提高行政復議的權威性、公信力和社會影響力。根據當前行政復議委員會在全國范圍內的試點實踐的經驗可以看出，在全國范圍內設立四級行政復議委員會是具有一定可行性的，這四級行政復議委員會根據相關的法律法規(guī)將全國范圍劃分為合理全面的區(qū)域，進行自上而下的有效監(jiān)督，并在此基礎上構建相互牽制、相互監(jiān)督的行政復議委員會監(jiān)督管理機關。

四、結語

行政復議委員會試點實踐工作是由政府主導的當前我國進行行政復議制度改革的重要手段之一，它可以極大的幫助我國行政復議委員會相關制度順利有序構建實施。即使當前該委員會試點實踐中還存在一系列待解決的問題，但是只要相關的行政復議委員會試點工作中遵守相關原則的指導，重點加強行政復議委員會的獨立性，努力建立全國統(tǒng)一的行政復議委員會系統(tǒng)制度，那么一定會切實將行政復議制度的優(yōu)勢發(fā)揮到最大程度，真正服務于社會主義的現(xiàn)代化建設。

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（作者單位：日照市人民政府法制辦公室）