促進陜西民間投資企穩回升的 突破方向及措施建議

民間投資是固定資產投資的重要組成部分，是推動我省追趕超越發展的重要支撐力量。當前我省民間投資發展活力不足，呈現逐年降低的發展態勢，經濟下行壓力持續加大，因此，在放寬市場準入、優化投資環境等關鍵領域和薄弱環節上盡快取得成效，已經成為促進我省民間投資加快企穩回升的當務之急。

民間投資是固定資產投資保持較快增長、經濟保持平穩運行的重要支撐力量，在保障民生、維護穩定、促進和諧等方面作用明顯。當前，陜西民間投資下滑明顯，增速由2011年的42.5%逐年降低，2015年為7.5%，2016年轉為負增長，同比下降3.6%。投資結構不合理、市場作用發揮不充分是制約陜西民間投資發展的關鍵與薄弱環節。因此，以放寬市場準入促進投資結構優化，以改善投資環境營造公平競爭市場秩序，成為促進民間投資企穩回升的重要突破方向，對于推動陜西追趕超越發展至關重要。

陜西在放寬市場準入、優化投資

環境方面采取的主要政策舉措

根據國務院出臺的促進民間投資的政策措施，陜西先后出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》《關于認真貫徹落實鼓勵和引導民間投資健康發展若干意見實施細則的通知》《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會資本投資的實施意見》《進一步促進民間投資健康發展的若干意見》等，積極按照“非禁即入、平等待遇”的原則，向民間投資開放國家法律法規未明確禁止準入的行業，加大投資、稅費、土地、金融等支持政策，加強對民間投資的服務和指導，營造公平競爭的投資環境，對促進民間投資加快發展發揮重要作用。2011-2016年，陜西民間投資呈現出快速發展、結構優化、質量提升的良好態勢，年均增長20%，高于同期全社會固定資產投資增速0.4個百分點。2016年民間投資達到8738.6億元，是2011年的1.7倍；占固定資產投資比重為42.7%，約占全省投資半壁江山。

持續放寬市場準入。圍繞重點領域加強體制機制改革，完善細化相關政策措施，引入民間資本取得了顯著成效。一是農業農村領域。加強新型職業農民隊伍建設，培育家庭農場、種養大戶，壯大農民專業合作社，建立健全合作組織、企業與農戶的利益聯結機制，支持民間投資發展現代農業服務支撐體系，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系。二是交通設施領域。鼓勵和引導民間投資以多種模式參與鐵路、城際軌道交通、公路等交通基礎設施建設，目前民營企業參與建設的西平鐵路已經建成通車，蒙華鐵路、靖邊至神木集運鐵路、西安北客站至機場鐵路等項目已成功引入民營企業等社會資本。三是社會事業領域。圍繞教育產業、醫療衛生、健康養老、文化體育等方面，相繼制定出臺了相關實施意見和配套措施，并通過政府投資引導、創新投融資模式等途徑，積極鼓勵和吸引民間投資參與，不斷壯大民營社會事業機構。四是商貿流通領域。在連鎖經營備案和典當、拍賣、租賃、舊貨流通等許可經營方面對民營企業實行同等待遇，大力支持民營企業擴大出口和“走出去”，鼓勵和引導民間資本投資建設運輸、倉儲、配送、物流信息化以及物流園區等物流基礎設施項目。五是資源開發領域。支持民間資本以多種形式參與水電站、余熱余壓和風電、太陽能、生物質能等新能源發電項目建設，積極引導民間資本參與礦產資源開發利用。六是軍民融合領域。通過實施軍民結合“雙百工程”、搭建基地園區平臺、減免稅費和投資補助等舉措，積極鼓勵和幫助民營企業參與國防科技工業發展，初步形成了“以軍帶民、以民促軍、軍民融合”的多元化發展格局，產品配套領域擴展到航空航天零部件、特種新材料、電子系統及元器件、特種裝甲車輛、特種裝備等領域，涉及陸、海、空、火箭等軍兵種。七是國有企業改革領域。通過引進戰略投資者、利用并購重組、實施“走出去”戰略、推進企業上市、強化項目合作等途徑，積極推動民間資本參與國有企業改革，加快發展混合所有制經濟。

優化投資環境。堅持權利平等、機會平等、規則平等的原則，積極鼓勵、支持和引導民間投資發展，形成了各種所有制經濟平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的投資環境。一是積極開展清費減稅。積極清理規范涉企收費、涉煤收費、涉及稀土鎢鉬收費以及進出口環節收費等，不斷完善收費清單制管理，先后取消和停征40多項行政事業性收費，對小微企業免征土地登記費等42項行政事業性收費。二是全力保障土地供應。按照布局集中、產業集聚、用地集約的原則，引導民間投資項目向開發區、老工業基地、城鎮工業區、特色產業園區集中，確保民間投資項目的綜合經濟效益。統籌安排民間投資項目用地計劃，在分解下達年度用地計劃指標時，將新增建設用地指標、農用地轉用指標向非公有制經濟發展較快的地方傾斜，支持民間投資項目使用城鄉建設用地增減掛鉤試點及計劃指標。民營企業與其他經濟主體平等參與經營性用地的招標、拍賣、掛牌出讓，同等機會地競爭土地使用權。三是完善價格政策。2012年省物價局印發了《關于利用價格杠桿鼓勵和引導民間投資發展的實施意見》（陜價綜發〔2012〕102號），從資源性產品、公共事業、清費治亂減負、價格監管等方面完善了對民間投資的價格政策。我省現行用電、用水、用氣、用熱價格按照使用性質劃分價格類別，不區分所有制形式，對民間投資和公有制經濟實行同等價格。四是加強金融支持。多措并舉保障民營企業融資，積極發展壯大擔保機構，鼓勵擔保機構為中小企業提供服務，截至2015年底全省共成立融資性擔保機構155家，注冊資本165億元。著力降低民營企業融資成本，持續開展以“七不準、四公開”為核心的不規范經營行為專項整治，引導和督促銀行業金融機構加強成本管理，規范服務收費，削減不合理收費，并通過創新融資工具、拓寬融資渠道、優化融資方案，為企業提供財務顧問服務。2016年，發行了神木縣和西安市兩只共計12億元的小微企業扶持債券，并從融資項目策劃、融資方案設計制定、償債保障措施完善等方面加大對企業債券融資的服務力度。五是加強和改善政府服務。堅持放權到位，2013年以來省政府在積極承接落實國家下放行政審批事項的同時，先后分五批對省級行政審批事項進行了清理。建成并上線運行省政府工作部門權責清單發布平臺，省級部門相繼公布了權力和責任清單，制定權力和責任清單管理辦法，規范清單編制、調整、公布及日常管理活動。建成了全省投資項目在線審批監管平臺，省內涉及投資項目的審批事項，項目法人單位一律通過平臺申報，2016 年通過在線平臺申報項目 15272 個、總投資 28606.37 億元。

民間投資發展中存在的主要問題

總體來看，當前鼓勵和促進民間投資的政策措施趨于完善，陜西全省上下重視民間投資發展的社會共識基本形成，民間投資對經濟社會發展的重要作用不斷增強。但也應該看到，自去年以來，面對經濟下行壓力不斷增大、市場持續低迷、企業效益下滑的嚴峻形勢，民間投資持續投資的信心不足、預期降低、能力減弱，導致全省民間投資增速明顯回落，與全國差距拉大。市場準入和投資環境領域主要問題如下：

市場準入領域還存在“玻璃門”、“彈簧門”。盡管陜西省委、省政府在政策層面為民間投資出臺了一些政策措施，但由于政策不明晰等原因，在具體落實中，對民營企業、小微企業投資限制多，存在許多“明放暗限”的現象，讓民間投資處處碰壁。從陜西注冊登記企業的行業分布來看，這種現象主要表現在一些壟斷行業、公用事業和基礎設施領域。比如：電力體制改革中，增量配售電業務向社會資本放開的準入政策還不明晰；教育領域中，引進民間資金的要求、條件、標準、優惠政策、實施辦法和細則還不完善，操作不當很容易引發非法集資問題，影響社會穩定；水利建設領域中，鼓勵民間投資參與重大引調提水工程、農田水利和水土保持等政策中，對各類項目預期收益回報方式不夠明確；軍民融合領域中，“民參軍”單位待遇不平等，民企參與國防科技工業建設渠道不統一、規范，無法享受與軍工企業平等的待遇和政策，包括同等招標機會、擔保資金投入、科研經費等。

政策執行層面還存在一些“隱性障礙”。在當前大改革、大調整的背景下，政府與企業特別是民營企業新型動力機制、新型合作關系尚未建立，敢于擔當、敢于創新、敢于解決問題的精神缺乏，許多政策措施往往得不到有效落實。比如：國家正在實施的專項建設基金政策，在前幾批的申報中，陜西有一些民營企業項目，由于未落實回購主體等原因，在基金投放環節就被銀行否決，嚴重挫傷了民營企業申報基金項目的積極性；污染治理的產業化、專業化程度不高，環境污染第三方治理模式推廣進展緩慢，創新投融資體制機制政策執行效果有限。

簡政放權改革與發展要求相比仍有差距。主要表現在：一些部門職能不夠明確，越位、錯位、缺位問題還不同程度地存在；行政審批項目仍然數量偏多、程序復雜，一些取消下放的審批事項質量不高，下放不徹底，審批效率依然不高；審批服務中的各種“要件”、程序、環節等還是關卡林立，一些依附于審批過程中的中介服務名目繁多，耗時長，收費高；優惠政策措施落地難，辦事“門檻多”，“潛規則”屢禁不絕等現象依然存在等等。這些問題的存在，充分表明簡政放權、放管結合、優化服務和推進政府職能轉變工作依然任重道遠。

民間投資信心和積極性有所下降。當前經濟下行壓力較大，民間投資較大的傳統行業需求萎縮、效益下降，新的投資價值洼地尚未形成，一些企業家信心不足，投資盈利預期較低，民間資本擴大投資意愿不強。土地、勞動力、資金等要素成本短期內難以有效降低，企業負擔較重，對民間投資持續擴張造成不利影響。基礎設施投資轉變為政府與社會資本共同承擔（PPP），PPP項目屬公益性、準公益性盈利方式，由于“政府+社會資本”的動力機制尚未形成，民間投資的積極性不高，項目落地情況不太理想。

融資難、融資貴問題仍未緩解。金融服務仍然是制約民間投資進一步發展的突出問題，融資難、融資貴問題影響民營企業自主創新能力和綜合競爭能力的提高。由于非公企業特別是民營企業實力較弱，大多以勞動密集型為主，技術水平偏低，新技術和新產品研發滯后，資產負債比例較高，可抵押固定資產少，難以從銀行獲得貸款。政策性擔保等信貸支持政策同民營企業具體項目對接程度不夠，政策效果打了折扣。地方中小型金融機構金融創新不足，致使民營企業融資渠道單一，主要依靠貸款形式的間接融資，且一般需要增信支持，企業負擔也較重。2016年民間投資到位資金下滑5.8%。

促進民間投資企穩回升的突破方向及措施建議

為了進一步完善民間投資發展政策措施，應建立促進民間投資發展長效機制，切實增強民間投資發展信心和內在活力，瞄準重點方向不斷提高措施的精準性和有效性，盡快推動陜西民間投資企穩回升發展。

加快完善與強力落實政策，進一步放寬市場準入

以法律法規未明確禁入但社會資本“不敢進”或“不能進”的行業和領域為重點，完善制度措施，強化政策落地，取消各種隱性壁壘，真正實現權利平等、機會平等、規則平等。比如：農業農村領域，通過訂單生產、原料加工和土地、資金、設施設備參股等方式，創新農業生產激勵機制，建立健全“利益捆綁、責任共擔”的利益聯結機制，加強與各類金融機構的溝通合作，放寬農村金融機構準入政策，建立健全農業風險防控和救助機制，整合和聚集更多民間投資；城市基礎設施建設領域，加強與國開行陜西分行等金融機構聯系，研究金融部門支持城市基礎設施建設的相關政策，制定社會資本參與城市基礎設施建設的政策，鼓勵采用PPP方式，吸引社會資本參與城市基礎設施項目建設與運營；軍民融合領域，進一步暢通信息渠道，建立完善公共服務平臺，指導幫助優勢民營企業取得參軍的資質資格，盡早進入軍品科研生產、軍貿產品研發、武器裝備維修和軍隊后勤物資裝備保障等領域，鼓勵有條件、有能力的民營企業積極爭取承擔國防預研、研制等項目；國有企業改革領域，以混合所有制為突破，明確和規范國有資本投資運營領域，加快推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革，吸引各類社會資本參與國企改革，引導國有資本支持非公經濟發展，通過相互參股優化公司法人治理結構，提高各市場主體的競爭力。

瞄準培育新動能、發展新經濟，開拓民間投資新領域

中小企業圍繞新經濟發展，獲取創新動力，尋求更大支持，開拓投資新領域，發揮出補短板、調結構、培育新動能的作用效果。

一是引導投向新興產業和業態。鼓勵小微企業投身“互聯網+”行動計劃，推動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合。繼續實施工業云創新服務試點，建設一批工業云體驗中心，引導中小企業探索制造業發展新模式。支持企業開展基于互聯網的個性化產品定制、零部件定制、柔性制造等新業務、新服務，推動組織模式和商業模式創新。加強互聯網與傳統行業在設計、制造、加工、管理、銷售等方面的深度融合，發展新型組織形態、智能化生產、新型營銷模式，實現線上線下、第三方支付等方式創新。

二是支持加大創業創新投資。加快實施國家新興產業創業投資計劃，支持科技成果孵化和各類人才創業，完善市場化創業投資引導機制，鼓勵符合條件的企業在創業板、新三板等上市掛牌，鼓勵銀行等金融機構為創客提供個人擔保貸款、知識產權質押貸款、股權質押貸款等融資服務，全面落實小微企業發展的各項稅收減免支持。構建全過程孵化服務鏈條，發展基于互聯網的創新創業，形成“創業苗圃+孵化器+加速器+產業園”階梯型孵化體系，加快推動眾創、眾包、眾扶、眾籌等新模式、新業態發展。加強陜西省中小企業雙創基地建設，打造企業電商孵化體驗中心、協同創新中心、創客中心。盤活企業存量資產，支持企業加強人力資本積累，暢通科技成果轉化渠道。

圍繞“親”、“清”新型政商關系，優化政府服務

深入貫徹習近平總書記關于建立“親”“清”新型政商關系的重要講話精神，列出政商交往的“正面清單”和“負面清單”，防止官商勾肩搭背和談商色變兩種錯誤傾向，營造親商、重商、安商、扶商的良好氛圍。

一是改進政府服務方式。加強服務型政府建設，完善中小微企業公共服務體系，深化“互聯網+政務服務”，鼓勵政府部門及其公務人員“走出去”、“開門辦公”，推行“一門式、一網式”服務。繼續推進審批制度改革，完善各級政府審批權限配置，確保各類前置審批事項同步配套下放。加強審批體制改革中的基層人才隊伍建設和基礎設施設備建設，使基層能夠“接得住、管得好”。明確開發區管委會、開發公司等功能定位，理清職能邊界，在帶動民間投資和促進產業發展中發揮更大作用。

二是規范政商交往行為。以法律法規、黨紀政紀為準繩，明確政商交往的原則、邊界和禁區，使機關單位及其工作人員在與企業家交往時不觸法、不越紀、不謀私。同時開展全民廉潔教育，建立守廉激勵和失廉懲戒機制，實現政商交往健康發展。

三是大力推廣PPP模式。在交通設施、水利設施、市政設施、公共服務、生態環境等領域，主動推出一批適合采取PPP模式的項目，構建利益共享、風險共擔合作機制和合理投資回報機制，健全PPP項目風險防范、監督和退出機制，廣泛吸引社會資本參與建設運營。鼓勵民間資本以資金、技術、管理等資源，通過優勢互補、強強聯合、組建聯合體等方式，有效提升參與PPP項目建設運營的能力。

四是加大政策法規宣傳力度。采取多渠道、多方式、多手段進行宣傳，強化政策、法規和信息咨詢服務，確保有關擴大民間投資的法律、法規、規章及政策宣傳到位、解讀到位。大力宣傳“創業、創新”成功經驗和先進典型，依法保護民營企業家財產權和創新收益。

破解資金難、負擔重等難題，提高民間投資的信心和積極性

加強融資支持，減輕民營企業負擔，不斷發揮政府資金的引導作用，切實增強全省民間投資發展信心和內在活力。

一是創新財政政策支持方式。充分發揮財政資金撬動作用，優化省級預算內政府投資范圍、方向和結構，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，發揮政府資金對民間投資的引導和放大效應。謀劃包裝一批符合國家支持范圍、拉動力強、發展后勁強的民間投資項目，同時加快項目前期手續辦理，以爭取獲得更多的國家專項建設基金支持。

二是加強對民間投資的融資支持。規范銀行涉企收費，加強多層次資本市場對民營企業股權和債權融資支持，發揮政策性金融作用，拓寬企業融資渠道，降低企業融資成本。鼓勵金融機構對民營企業加強融資服務，繼續清理整頓不合理金融服務收費，協調金融機構提高貸款審批和發放效率。努力擴大直接融資規模，加大企業債、私募債、項目收益票據、資產支持票據等直接融資工具使用，積極鼓勵企業采取收購股權、資產重組、參與上市公司的收購兼并、新三板掛牌等方式上市融資。鼓勵民營企業使用新型互聯網融資工具擴大融資規模。

三是減輕民營企業負擔。加強對企業負擔情況動態監測，嚴格落實國家全面清理規范涉企收費措施，實施涉企收費目錄清單管理并向社會公開，加快推進省定涉企行政事業性收費“零收費”。制定公布行政審批中介服務事項清單，規范中介服務收費標準，精簡評估事項。推進生育保險和基本醫療保險合并實施，階段性降低社會保險費率。適時降低收費公路收費標準，清理規范流通環節收費。鼓勵和規范民營企業完善企業經營管理制度，增強企業內在活力和創造力。

作者簡介

張建濤 陜西省信息中心副研究員