對農村區域性畜禽養殖造成環境污染法律問題探討

趙鐵橋+顧玲

（1.224001 江蘇一正律師事務所 江蘇 鹽城 2.224300 射陽縣人民檢察院 江蘇 鹽城）

摘 要：畜禽養殖作為農民增加經濟收入的一種方式在我國部分農村地區較為普遍，但是由于缺乏有效監管，使得養殖過程中產生的污染物易對農村環境造成深度破壞。本文以鹽城市某縣D村為切入點，對農村區域性畜禽養殖的概念、原因進行分析，并從法律層面提出可行性對策。

關鍵詞：農村；區域性；畜禽養殖；環境污染

一、農村區域性畜禽養殖的概念

農村區域性畜禽養殖是指在農村某個地域范圍內（一般以村為單位），村民在自家宅基地或承包地上進行非自給式畜禽養殖，并形成一定規模的養殖結構。以調研樣本村D村為例，該村現有農戶193戶，進行家庭非自給式畜禽養殖的有115戶。其中養雞戶55戶，共計養雞349400羽；養豬戶60戶，共計養豬4280頭。在農村地區，這種單個養殖數量達不到養殖場規模，但養殖單位內密度較大的區域性養殖，即認為是農村地區區域性畜禽養殖。

農村區域性畜禽養殖并非個例。農村地區地域廣、農民的承包地面積大、缺乏環境監管，這些條件均為進行畜禽養殖提供著先天優勢。而畜禽集中養殖過程中產生的污染物未得到有效處理而在農村地區堆積，對當地環境造成嚴重污染。

二、農村區域性畜禽養殖環境整治存在問題的原因分析

1.立法缺失

當前，我國未有農村環境污染防治方面的法律法規。《環境保護法》作為環保領域的基本法，也未對農村環境問題作出規定。我國針對畜禽養殖污染問題有所規定的有《畜禽規模養殖污染防治條例》、《畜禽養殖污染防治管理辦法》及《畜禽養殖業污染物排放標準》等，但這些規定無一例外都僅對畜禽養殖場和養殖區適用，而無法適用于畜禽散養戶。故盡管整個地域的畜禽養殖總量達到或超過規定規模，但單個養殖戶的養殖數量遠遠達不到最低限額，上述規定不會對單一養殖戶產生約束力。立法上的空白給區域性畜禽養殖造成環境污染的整治工作帶來巨大困難。實際工作中，對于家庭非自給式畜禽養殖，相關部門往往找不到法律依據對污染環境的個人進行處罰。在處罰無依的情況下，單個養殖戶可以肆意的排放污染物或丟棄畜禽尸體而無需對環境污染付出任何代價。

2.責任不明確，職責交叉

農村地區絕大多數鄉鎮沒有環保機構。農村環境污染防治的權限被分散到鎮政府、區（縣）環保局、水利局等多家單位。職責交叉、多頭負責直接導致農村環境保護執法主體混亂、權力分散。同時，由于責任不明確，一旦當地出現環境問題，各單位之間相互推諉。地方監管的缺位加劇了農村環境的惡化。

資金的嚴重匱乏，也同樣制約了農村環境污染防治工作的進行。養殖戶數量多，污染物日產量大，建立污染物處理設備的資金投入也較多。經相關單位評估，一個養殖戶建立三級沉淀池的成本約為2.5萬元，以樣本村115戶為基數，僅建立三級沉淀池的支出就高達287.5萬元。鎮政府及相關單位很難有能力單獨為這項工程買單，故他們往往對區域性養殖村的污染視而不見。而養殖戶更是覺得直接排污簡單易行，同樣也并不在意排污所造成的環境問題。

3.罰不責眾思想

農村區域性畜禽養殖涉及的養殖戶數量多，在同一區域內，養殖戶之間往往采取相互觀望的態度。他們認為：“那么多養殖戶可以往小河里排污、可以往溝里扔畜禽尸體，為什么我不可以，不會就處罰我一個人”。對于執法人員的勸導，他們同樣會搬出上述說辭。如果有部分養殖戶被罰款，他們會認為執法不公，從而拒絕繳納罰金，有的甚至會以此作為上訪理由纏訪、鬧訪。地方政府迫于壓力，最后一般會對處罰不了了之。正是養殖戶罰不責眾思想的影響，農村就地排污以及隨意丟棄畜禽尸體的現象屢禁不止，農村環境整治工作困難重重。

三、對區域性畜禽養殖環境保護的法律構想

1.完善環保立法，填補法律空白

防治農村區域性畜禽養殖對環境造成污染，最重要的是完善對農村環境保護的立法。《環境保護法》中可針對農村環境問題增設專章“農村環境保護”，對農村環境監管體制機制、污染防治原則、農民環境權益作出原則性規定；地方各級人大、政府可根據當地農村環境實際，在確保農村經濟發展的同時，出臺專門的農村環境保護的法規、規章等，明確農村環境標準，特別是對農村非自給式畜禽養殖的準入門檻、排污方式、廢棄物處理、法律后果等方面明確規定，以立法填補實際執法中存在的于法無依。

2.明確責任主體，嚴格環境執法

縣級政府應毋庸置疑作為當地環境問題的第一責任人，鎮政府則應作為當地環境問題的直接責任人。縣級政府可牽頭環保部門、水利部門等相關單位成立專門監督小組、定期對養殖區域環境進行監測，對環境不達標的地區進行公示，同時對鎮政府及相關負責人進行問責，以問責方式倒逼監督落實。

縣級政府可對畜禽養殖戶綠色處理廢棄物進行科學指導，引導養殖戶采用微生物降解技術，對畜禽糞便進行除臭處理。畜禽養殖戶依然不經處理隨意排放污染物的，執法部門可要求養殖戶定期整改，并開具環境污染罰款單，由人民法院確保罰款執行到位。

3.檢察機關依法提起環境公益訴訟

新民訴法從立法上對公益訴訟進行了確認，結束了長久以來公益訴訟于法無據的尷尬局面。新民訴法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”故針對農村區域性畜禽，當地檢察機關可依法提起環境公益訴訟。但需要注意的是，在提起公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促督促相關單位積極作為。只有當行政機關依舊不作為的情況下，當地環境仍處于被污染狀態的，檢察機關方可提起環境公益訴訟，將責任單位推上被告席。

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