我國公務(wù)員聘任制實(shí)施的困境及其突破

彭凱

[摘要]公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度有機(jī)組成部分。作為一個(gè)新生事物，在生存、發(fā)展中必定會(huì)遇到很多阻礙。聘任機(jī)制模糊化、聘任薪酬規(guī)定籠統(tǒng)化、人事爭(zhēng)議解決機(jī)制欠成熟化是實(shí)施過程中的三大困境。完善聘任機(jī)制——建立科學(xué)合理的考錄機(jī)制和退出機(jī)制、完善聘任薪酬機(jī)制——以專業(yè)水平要求為依據(jù)的分類、完善人事解決爭(zhēng)議機(jī)制——完善聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議仲裁與訴訟的銜接為三駕馬車。使該制度健康地發(fā)展，最終以增進(jìn)人民的福祉，讓廣大公眾可以共享其發(fā)展所帶來的成果。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員聘任制；困境；突破

[中圖分類號(hào)] D63[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1671-5918（2017）07-0082-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.039

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一、公務(wù)員聘任制存在的困境

（一）聘任機(jī)制模糊化

目前，我國《公務(wù)員法》對(duì)聘任人選有公開考試招聘和直接選聘兩種方式，但具體采用哪種方式并沒有硬性的規(guī)定。公開考試招聘可參照公務(wù)員考試錄用程序進(jìn)行，但是對(duì)直接選聘卻沒有相關(guān)的程序規(guī)定。采取直接選聘的方式時(shí)，如果沒有程序上面的具體之規(guī)定，那么在實(shí)操中極易滋生和誘發(fā)暗箱操作等亂象。

（二）聘任薪酬規(guī)定籠統(tǒng)化

主要對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行國家管控之下的協(xié)議工資制，但沒有國家制定、認(rèn)可的具體工資標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國聘任制公務(wù)員所享有的福利、待遇會(huì)比我國傳統(tǒng)公務(wù)員少一些。然而，針對(duì)聘任制公務(wù)員的協(xié)議工資應(yīng)當(dāng)怎樣確定的棘手問題，在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中找不到肯定、清楚的回答。

（三）人事爭(zhēng)議解決機(jī)制欠成熟化

我國《公務(wù)員法》的一大亮點(diǎn)便是正式確立了人事爭(zhēng)議仲裁制度。眾所周知，建立健全人事爭(zhēng)議仲裁制度的宗旨是定紛止?fàn)帲胁簧賳栴}突出。例如，旨在解決聘任制公務(wù)員同行政機(jī)關(guān)的糾紛的人事仲裁委員會(huì)是定性為一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)還是定性為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)呢？它是應(yīng)當(dāng)設(shè)立在我國省級(jí)、地市級(jí)還是縣級(jí)行政單位呢？假設(shè)將它定性為一個(gè)臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，那么也不得不面臨一個(gè)問題就是——又該如何保證它的公開透明性和權(quán)威性呢？又應(yīng)當(dāng)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)或者機(jī)關(guān)來予以保證呢？在聘任制公務(wù)員不服人事仲裁結(jié)果時(shí)又該怎樣予以救濟(jì)呢？是申訴、訴訟還是復(fù)議來獲得救濟(jì)呢？

二、突破公務(wù)員聘任制困境探析

（一）完善聘任機(jī)制——建立科學(xué)合理的考錄機(jī)制和退出機(jī)制

為了完善公平的聘任機(jī)制，科學(xué)設(shè)置招考條件、實(shí)現(xiàn)考錄機(jī)會(huì)平等是亟待的。在此，客觀上要求必須打破不合理的限制性報(bào)考規(guī)定。通過規(guī)范程序來吸引各種優(yōu)秀人才為人民和政府提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在具體考錄的操作上，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過公眾所熟知的途徑或者方式公開考錄信息，不得設(shè)置違法的招錄條件和要求，應(yīng)當(dāng)保證整個(gè)考錄過程的公平公正和公開。同時(shí)，可以引入社會(huì)民意參與機(jī)制，從而讓社會(huì)民意作為無利害關(guān)系的第三方對(duì)選拔聘任制公務(wù)員進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而有效保障聘任制公務(wù)員考錄的公正性和透明性。

再者，很多人員都不會(huì)在某一個(gè)職位上干一輩子，所以為了能讓他們能順利退出原來的工作單位，應(yīng)當(dāng)落實(shí)具體明確的退出機(jī)制。對(duì)聘任制公務(wù)員也一樣，因此，務(wù)必要落實(shí)靈活且有可操作性的聘任制公務(wù)員用人機(jī)制。聘任制公務(wù)員在簽訂的合同約定的期限內(nèi)能進(jìn)能退，不能有太多阻礙，否則會(huì)令其他欲進(jìn)入聘任制公務(wù)員隊(duì)伍的人有所顧慮，不能廣泛吸引優(yōu)質(zhì)人才為人民服務(wù)。唯有真正落實(shí)明確的聘任制公務(wù)員的退出機(jī)制，才能充分保障公務(wù)員隊(duì)伍的新鮮活力，才能發(fā)揮人才的主觀能動(dòng)性。在具體的實(shí)施過程中，中央公務(wù)員管理機(jī)關(guān)務(wù)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)各地公務(wù)員管理機(jī)關(guān)在具體操作中的監(jiān)管。同時(shí)，必須充分正視和尊重地方差異性，加大依法查處整治的力度和強(qiáng)度，擴(kuò)大法治的影響力，杜絕地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)打“擦邊球”，預(yù)防貪污腐敗和權(quán)錢、權(quán)色交易。同時(shí)，有必要細(xì)化對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位的規(guī)定，制定一個(gè)具有可操作性的細(xì)化規(guī)定，防止地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)“各自為政”和“上有政策下有對(duì)策”。在每一行政層級(jí)的公務(wù)員系統(tǒng)編制中編入適當(dāng)比例的聘任制公務(wù)員，至于這個(gè)比例是多大用應(yīng)當(dāng)由中央依據(jù)地方實(shí)際情況而制定。從而使傳統(tǒng)公務(wù)員與聘任制公務(wù)員在該行政層級(jí)的公務(wù)員系統(tǒng)編制中達(dá)到比較合理的一個(gè)比例，以優(yōu)化公務(wù)員的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

（二）完善聘任薪酬機(jī)制——以專業(yè)水平要求為依據(jù)的分類

科學(xué)完善的薪酬制度是公務(wù)員聘任制順利實(shí)行的有力保障，也是激發(fā)公務(wù)員工作積極性的激勵(lì)手段。完善該薪酬制度應(yīng)該將其放在整個(gè)公務(wù)員薪酬制度下考量，而不能孤立的片面的對(duì)其進(jìn)行獨(dú)自設(shè)計(jì)。例如，對(duì)專業(yè)水平要求較高的職位，可以對(duì)其進(jìn)行以專業(yè)水平要求為依據(jù)的分類，分為專業(yè)性較強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)和專業(yè)性極強(qiáng)三大等級(jí)，在不同領(lǐng)域制定與之適應(yīng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、行業(yè)發(fā)展水平、社會(huì)接受度等因素制定相應(yīng)的具有可操作性的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，同步推進(jìn)公務(wù)員聘任制的改革和公務(wù)員類別的改革，在兩者之間找到契合點(diǎn)和平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為，無論是專業(yè)性的聘任制公務(wù)員還是輔助性的聘任制公務(wù)員，都應(yīng)該有適合他們的科學(xué)合理的薪酬，必須盡力保障公平性。在宏觀上予以統(tǒng)籌，微觀上注重差異性、地方差異性和個(gè)體差異性。可建議省級(jí)地方政府可以出臺(tái)行政規(guī)章予以細(xì)化，讓聘任制公務(wù)員的薪酬有一定的法定依據(jù)。同時(shí)，可以將傳統(tǒng)公務(wù)員和聘任制公務(wù)員放在同一行政體系之中，要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和主觀積極性，改善和優(yōu)化地方行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員的組成狀況，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量，有助于最終實(shí)現(xiàn)我國法治化的社會(huì)效果、政治效果和法律效果的三贏局面。同時(shí)，筆者認(rèn)為，聘任制公務(wù)員的工資福利應(yīng)該高于傳統(tǒng)公務(wù)員（大約比職位和級(jí)別相同或相近的傳統(tǒng)公務(wù)員的薪酬高20%左右），他們畢竟有一個(gè)明確具體的服務(wù)年限，不像傳統(tǒng)公務(wù)員是所謂的“鐵飯碗”。他們的年限一到便不再享有公務(wù)員的一切薪酬。同時(shí)，也可以定期發(fā)一定數(shù)量的津貼來提高他們的積極性和創(chuàng)造性，減少他們的后顧之憂。然而，必須制定合理的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，不能過多地增加廣大納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)要完善保險(xiǎn)等體制機(jī)制。在此可全面有益借鑒我國深圳市實(shí)行的“養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金”模式，即公共財(cái)政和公務(wù)員個(gè)人每月按一定比例繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，市政府按照一定比例為聘任制公務(wù)員繳納職業(yè)年金，職業(yè)年金和公務(wù)員的獎(jiǎng)懲掛鉤。該模式既有利于維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定，又能夠在退休待遇上面找到傳統(tǒng)公務(wù)員和聘任制公務(wù)員之間的一個(gè)平衡杠桿。而且，還有利于吸納更多的優(yōu)秀人才為人民服務(wù)，讓更多的社會(huì)公眾可以從中獲益，值得進(jìn)一步推廣。

（三）完善人事解決爭(zhēng)議機(jī)制——完善聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議仲裁與訴訟的銜接

要想晚上人事解決爭(zhēng)議機(jī)制，必須不遺余力地梳理人事方面的地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，使仲裁和訴訟有“法”可依。目前，人事仲裁與訴訟最大的銜接難題就是人事方面的法律規(guī)范雜亂無章，各省級(jí)政府各自為政，但現(xiàn)存的法律規(guī)范依然存在，而根據(jù)公務(wù)員法的客觀要求，仲裁和訴訟必須遵循合法性原則，這為梳理人事方面的地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件提供了法律基礎(chǔ)。因此，建議由國務(wù)院牽頭統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，及時(shí)梳理、整合五花八門的“紅頭文件”，使相對(duì)成熟的人事政策性文件上升為“法律規(guī)范”，進(jìn)而制定統(tǒng)一的人事行政法規(guī)，使聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議有清楚的實(shí)體法得以適用，進(jìn)而有效解決人事爭(zhēng)議仲裁和訴訟法律適用不同的不和諧局面。

聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議仲裁作為訴訟前置程序，只有經(jīng)過了仲裁裁決，人民法院才會(huì)予以受理。實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于聘任制公務(wù)員人事仲裁裁決是否包括程序性裁決還存在爭(zhēng)議，把人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)不予受理的通知、決定等程序性裁判視為已經(jīng)經(jīng)過了仲裁裁決，對(duì)于聘任制公務(wù)員人事爭(zhēng)議仲裁制度與訴訟制度的完全銜接，更充分的保障聘任制公務(wù)員的合法權(quán)益具有積極作用。

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The Dilemma and Breakthrough of the Civil Service Appointment System in China

PENG Kai

（Law school， Sichuan Normal University，Chengdu Sichuan 610068，China）

Abstract： Civil service appointment system is an organic part of China's civil service system. As a new thing， there will be many obstacles in the survival and development. The employment mechanism is fuzzy， the general provisions of the employment salary， the personnel dispute settlement mechanism is not mature in the process of implementation of the three major difficulties. Perfect the employment mechanism establishing scientific and reasonable examination mechanism and exit mechanism， perfect the employment compensation mechanism in the professional level requirements based on the classification， improve the personnel dispute resolution mechanism， improve the cohesion of civil service appointment personnel dispute arbitration and litigation for three horse car. To make the system develop healthily， and ultimately to enhance the well-being of the people， so that the general public can share the fruits of their development.

Key words： civil service appointment system； dilemma； breakthrough

（責(zé)任編輯：章樊）