戰勝饑餓：需要全球性解決方案

喬瑟特·希蘭

摘 要：糧食價格持續大幅波動具有巨大的破壞力，糧價上漲會使全球貧困人群的營養不良狀況更加嚴重，長期糧食供應不足還可能導致國家的衰落。世界糧食計劃署采取多種措施幫助農戶抵抗糧食價格波動風險，并幫助某些國家擴大社會安全保護網。但糧食價格波動超過了任何單個國家或數個國家的應對能力，需要各國政府通力合作。

關鍵詞：糧食安全；價格波動；糧食供應；世界糧食計劃署

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2017）02-0032-03

我們都還記得，2008年國際食品價格和能源價格一路飆升，35個國家因食品短缺而發生社會騷亂，全世界有1.15億人不得不忍受饑餓。這是一場人道主義的災難，一場給人類帶來巨大痛苦的無聲海嘯。

國際糧食危機爆發三年后，在國際大宗商品市場上，糧食價格再次大幅上漲，世界銀行研究表明，這將再一次使全球數百萬人陷入貧困，仍處在衰退中的世界經濟可能會抑制食品需求，即使不考慮這一點，與2010年相比，2011年世界銀行的食品價格指數也高得多。聯合國糧食與農業組織（Food and Agriculture Organization，FAO）價格指數已經接近2007—2008年峰值的兩倍。

根據我們觀察，糧食價格大幅波動，不只是在最近才顯示出巨大的破壞力，持續大幅波動的糧食價格始終是一個嚴峻挑戰，它超過了任何單個國家或數個國家的應對能力，因此，需要建立政府合作的國際應對體系。正如我們已經看到的，任何單個國家所發生的系統性風險，都會很快地傳染至整個地區，甚至整個世界。許多國家，特別是發展中國家和新興市場國家的政府一直都在努力應對糧食價格上漲，致力于解決貧困、通貨膨脹和國際收支再平衡問題。

2008年，國際貨幣基金組織估計，有43個低收入國家成為糧食凈進口國，用于糧食的進口支出高達73億美元，約占其國內生產總值的1%。2011年，聯合國糧食與農業組織估計，發展中國家的糧食進口支出將大幅上升至4600億美元，與2010年相比，增幅達到25%。

2008—2009年的全球金融危機沖擊了整個世界。從多米尼加共和國到吉爾吉斯斯坦共和國，主要糧食價格已經翻番。在其他國家或地區，例如非洲之角，主要糧食價格也上升50%。糧食價格大幅波動，不僅會對世界經濟產生沖擊，也會對國際組織的救助計劃產生影響。世界糧食計劃署（World Food Programme， WFP）采購的大部分糧食（超過80%）來自發展中國家，因此，世界糧食計劃署能夠直接感受到國際糧食價格上漲的沖擊。國際糧食價格的波動給世界糧食計劃署的預算以及為目標群體提供糧食援助的能力帶來了一定負面影響，例如，2010年，世界糧食計劃署為全球75個國家、1.09億饑餓的人口提供了糧食和營養援助。國際糧食價格每上漲10%，世界糧食計劃署的糧食采購計劃每年將增加2.2億美元的支出。

國際糧食價格上漲可能會在一定程度上抵消世界糧食計劃署的努力，同時，需要糧食救助的人數卻在不斷增加。如何為最需要幫助的人群提供足夠的糧食供給，這是我們面臨的嚴峻挑戰。通過影響分析和定位分析，世界糧食計劃署監控著60多個國家的糧食價格。有150名糧食安全專家在為此工作，以確保世界糧食計劃署獲得必要的信息，并以有效的方式做出及時應對。我們研究表明，在沒有建立糧食安全網的國家中，大約有80%的人口直接面對環境、社會、政治和經濟的風險。

糧食價格的上漲會使全球貧困人群的營養不良狀況更加嚴重。因為在糧食價格大幅上漲的情況下，貧困人群或者會選擇減少飲食數量，或者會選擇從那些較有營養但較貴的食品轉為那些較少營養但較便宜的食品，而這一轉變會給那些窮困人群造成永久性傷害，特別是2歲以下的孩子和處于懷孕期或哺乳期的母親。對于那些每天的收入低于2美元的家庭來說，他們要將其收入的60%甚至80%用于食品支出，糧食價格的波動會給他們帶來更多的傷害。相比于富裕人群，貧困人群受到的負面沖擊更大，例如，如果糧食價格大幅上漲，婦女和女孩首先被迫減少飲食，一些家庭不得不讓年幼的孩子外出打工，通過犧牲孩子的未來發展換取當前的生存。

歷史表明，如果一個國家長期得不到足夠的糧食供應，這個國家將會衰落甚至滅亡，數以百萬的民眾會在饑餓中死去。糧食安全是無法談判的，如果忽略糧食安全，必將是一場重大的災難。這就是為什么我們必須提供糧食給需要的人，即使他們拒絕接受。這就是為什么我們必須保護最脆弱的人群，幫助他們建立抵御糧食價格沖擊的能力。這是人道主義的責任。

在過去四年中，世界糧食計劃署致力于將政府救助轉為市場引導，引導受助人群加強與市場的聯系，以幫助最脆弱的人群提高抵御糧食價格沖擊（包括其他大宗商品價格波動）的能力。世界糧食計劃署與許多國家展開合作，尋找戰勝貧困與饑餓的方法和途徑。例如在喀麥隆，有280萬人無法得到糧食安全的保障，由于喀麥隆北方的歉收季節要持續3—4個月，貧困人群每年都會面臨糧食危機。為打破豐收與歉收之間的惡性循環，世界糧食計劃署與歐盟合作，為每一個社區的糧庫一次性捐贈10噸谷物，同時培訓農民的糧食儲存管理知識和財務會計知識。社區居民可以在豐收季節將一些糧食儲存起來；在歉收季節使用糧庫中儲存的糧食，并支付利息。各個社區的糧庫管理委員將使用利息收入和更新存貨的收入，保障本地居民在整個年度的糧食安全。

在全世界范圍內，世界糧食計劃署一直在幫助農戶——尤其是農戶中的女性成員——以提高農戶家庭抵抗糧食價格波動風險的能力。通過世界糧食計劃署在本地市場采購的帶動作用，幫助女性農民成為解決糧食問題的途徑。平均而言，女性農民占發展中國家農業勞動力的43%。2010—2011年，聯合國糧食與農業組織的糧食和農業年度報告表明，通過給予女性農民更多的資源，縮小農業生產的性別差異，可使全球饑餓人數下降1億—1.5億。

從理論上講，糧食價格上升對女性農民來說是好消息。但事實上，在發展中國家中，只有很小一部分農戶擁有足夠的土地和資本，以產出更多糧食從而獲得糧食價格上升的收益。大部分小農戶遠離糧食交易市場。為了增加糧食產出、獲得糧食價格上漲的收益，小農戶需要耕種更大面積的土地、播種更多的作物。但是，在擴大生產規模時，小農戶會面臨很多約束，包括面積較小的土地、不菲的化肥價格、不可預知的降雨量、缺乏儲存糧食的知識和能力、不能獲得必要的貸款、距離糧食交易市場的路途較遠。世界糧食計劃署開發的“購糧發展計劃”（Purchase for Progress）項目，旨在通過提供技術技能培訓、提供更多的信貸支持、增加播種面積、提升農產品深加工機會等方式來擴大小農戶的生產規模。

“購糧發展計劃”項目正在對小農戶，特別是女性農民，逐步發揮作用，包括將他們加入到世界糧食計劃署的糧食供應鏈中，幫助他們進入更大的市場，推動地方經濟發展等。目前已有超過10萬農民（1/3以上為女性）、倉庫經營者和糧食交易商獲得了有關提高農業生產效率、糧食收割后的處理及其他方面的農業技術培訓。“購糧發展計劃”項目已經創造了超過6800萬美元的收益。

世界糧食計劃署還幫助一些國家擴大社會安全保護網，例如，為母親和孩子提供營養品、為在校學生提供營養午餐、增加社會就業機會。這些食物和現金援助依賴本地的市場狀況，幫助最貧困群體增強抵抗糧食價格沖擊的能力。社會安全保護網，不僅是保護最貧困群體的工具，而且會產生積極的長期影響。以學校午餐為例，很多國家都將其視為一項重要的社會安全保護措施，該項目已經產生了較大的直接社會收益。美國經濟評論、世界銀行及其他機構的研究表明， 有32個非洲國家在第一年提供學校午餐之后，女孩的入學率提高了近30%，如果女孩多上一年學，嬰兒的死亡率將下降5%—10%，同時，這些女孩在未來的收入將上升10%—20%。這就是為什么世界糧食計劃署堅持每年為2200萬兒童——其中半數為女孩——提供學校午餐和家中口糧。事實表明，保護最貧困群體免受糧食價格波動的沖擊，從而避免饑餓和營養不良問題，不僅僅是人道主義問題，更是各國政府應該首先考慮的問題。

要實現低收入國家的包容性增長，必須首先滿足人們的最基本需求。正如馬歇爾所說，“在所有資本中，最有價值的是投資于人身的那部分資本”。饑餓和營養不良是一個長期的經濟問題，它會減少個人的收入潛力和整個國家的人力資本。拉丁美洲及加勒比海經濟委員會（Economic Commission for Latin America and Caribbean）和世界糧食計劃署等組織的研究結果表明，營養不良問題會導致一個國家6%的國內生產總值損失，有些國家的損失甚至高達11%。同時，令人震驚的統計數據表明，用于解決營養不良問題的政府投資會帶來巨大回報。根據世界銀行的估計，如果36個營養不良問題最嚴重的國家每年能夠得到103億美元的援助，就會有3000萬兒童將正常發育，110萬兒童將避免死亡，減少一半以上營養不良情況。研究表明，那些得到充足營養的兒童成年后，其收入將提高50%左右。因此，饑餓與營養不良問題不僅僅是人道主義問題，也是涉及投資與回報的經濟問題。

政府應當為最貧困人群建立緩沖區，以應對糧食價格上漲的沖擊，提高對下一代人力資本的投資。但是，當我們強調糧食安全及幫助最貧困人群盡快恢復生產時，我們所面臨的挑戰卻主要來自于政府。實踐表明，如果各國政府將“消除饑餓”（Zero Hunger Program）作為首要目標，饑餓就會結束。比如，巴西前總統盧拉啟動了“消除饑餓”計劃——盧拉和其他國家領導人將饑餓視為政府亟待解決的首要問題——巴西的饑餓問題就得到一定程度的解決。

也許是發生在美國和歐洲的全球金融危機抬高了達喀爾和內羅比的糧食價格，為此，我們需要一個全球性的解決方案。新的挑戰需要新的解決方法，需要各個國家和地區的協同、互助、合作，正如世界銀行的“全球糧食危機應對項目”（Global Food Crisis Response Program）所采取的行動。但是，我們還必須看到，無論是糧食危機還是金融危機，各國政府的應對，要么準備不足，要么效率不高。關于大宗商品價格的風險管理、應對貧困問題、構建國家和地區社會防護網是低收入國家應對糧食危機的重要內容。

2011年11月，在戛納舉行的20國集團會議，曾經發表聯合聲明，支持為最貧困群體建立人道主義的糧食保護系統。20國集團決定，為用于人道主義目的的世界糧食計劃署糧食采購計劃，去除糧食出口限制和附加關稅，并做出永久免征的承諾。世界糧食計劃署致力推動多邊國家的糧食互助協議，從現在開始，世界糧食計劃署將解除從20國集團國家進口糧食的限制，從而為需要糧食的貧困人群提供更快捷、更有效的幫助。眾所周知，20國集團占全球糧食出口的最大份額。在2008年的糧食危機中，20國集團的出口限制曾經給世界糧食計劃署的援助計劃造成了很大制約。20國集團達成的協議解除了對世界糧食計劃署的出口限制和額外關稅，邁出了為最需要糧食的貧困人群提供人道主義救援的重要一步。

20國集團的決定是一攬子糧食保護行動中的一部分，其中包括對西非國家經濟聯盟（Economic Community of West African States）的支持。西非國家經濟聯盟是一個應急的糧食儲備組織，按照世界糧食計劃署的可行性研究、成本收益分析、對糧食安全網的支持、有效而靈活的糧食援助計劃（包括迅速的糧食購買）的要求，致力于幫助小農戶提升市場份額（降低糧食價格波動對最貧困人群的影響）。

各國政府必須立即行動起來，努力幫助那些最貧困人群應對糧食價格波動。國際貨幣基金組織、各國政府、各國智囊機構及高等教育機構，在幫助最貧困人群應對日益增長的風險和脆弱性等方面應當更多地發揮作用，這是我們共同的社會責任。