行政首長出庭應訴制度的地方性立法實踐與思考

摘 要 行政首長出庭應訴制度具有其現實存在的意義，行政首長出庭已經成為中國法制建設的一項不可或缺的部分。在對此制度的實踐上，各個地方的具體措施與標準相差很大，使得行政首長出庭制度非常難以適應現實需要。本文對行政首長出庭制度的實踐探討，進行了一定程度的思考。

關鍵詞 行政首長 出庭 應訴 實踐

基金項目：2016年山東省社科規劃一般項目《推進基層社會治理法治化研究》（編號：16CZZJ04）。

作者簡介：王雪峰，濟南大學政法學院講師，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.162

行政首長出庭應訴，是指公民或者其他組織對行政機關的行政行為不滿之后，向法院起訴而使首長出庭的行為，首先出現在陜西省合陽縣法院和縣政府聯合發布的“關于在法庭答辯制度實施意見”文件中，作為部門的回應的行政首長必須出庭，這在全國引起相當大的影響，在此之后，全國各地對行政首長出庭應訴制度給予施行，在眾多的推動因素中，法院起到了非常重要的作用，給行政首長出庭應訴制度進行了很好的推動。正如學者所言，用控制權對權力進行控制，從而使得司法權與行政權相分離，使得整個社會的和諧達到平衡的目的。

在2004年，國家出臺了《全面推進依法行政實施綱要》條例，給行政首長出庭帶來了相當好的契機。條例規定，對于人民法院受力的行政案件，行政首長要給以積極出庭應訴。在此之后，出臺的《關于加強市縣政府依法行政的決定》更是對行政首長出庭應訴制度給予了肯定。行政首長應訴制度對行政機關依法行政進行了加強規范，使得行政案件化解得到了制度上的幫助，使得此制度成為行政執法行為改進的重要保障。

同時，對行政首長出庭應訴制度的建立所引發的一系列爭議。如行政首長出庭應訴，能不能把握輿論，應對人們需要處理和解決的困難，對提高糾紛解決的效果是否明顯。行政首長出庭是不是一定要最高行政領導出庭，對于此制度是否要進行強制性的規定。假如行政首長不出庭應訴，此后的解決辦法是什么。對于這些一系列的問題，在以行政首長出庭應訴制度上，對此制度進行了一些探討。

通過百度搜索，到目前為止，有176個行政法院系統出版的標準文本。在數量上來看，部門規章有五項，地方政府規章和規范性文件有171項。共涉及到8個省、76個縣（含縣級市），大部分規定主要在縣級范圍內。從地理上看，此次出臺的標準涉及24個省、市、自治區。在此之中，蘇浙兩省的規范性文件最多，兩省都是三十項。從發布的內容目標上來看，每個地方規定目標有一定的差別。在此之中，建立出庭應訴制度由人大決定的有七項，例如《吉林省四平市關于行政首長出庭應訴制度的決議》；由法院決定出臺的有五項，如云南省高級人民法院發布的《云南省高級人民法院關于深入推進行政機關負責人行政應訴工作的若干意見》；由政府辦公室發布的有二十四個，例如山東泰安岱岳區政府辦公室發布的《岱岳區行政首長出庭應訴制度工作規定》；由政府機構發布的有十二項，例如安徽阜陽市發布的《阜陽市園林局行政應訴制度》；其它的發布規定都是由政府發布的，例如上海崇明區政府發布的《崇明區政府行政機關代表出庭應訴試行辦法》。在行政首長應訴制度的制定上，從陜西合陽政府制定這種制度后，中國各地的相應制度制定如雨后春筍般建立起來，在2005年之后，行政首長應訴制度的規定越來越多。此制度在全國范圍內得到了相當好的推廣效果。

一、出庭的行政首長

對于行政首長出庭應訴制度中的首長以此，各地有不同的定義，在此制度上給“首長”出庭帶來了一些歧義爭議。對于這種情況，我們對所有的176項規定進行了總結，行政首長出庭情況整理成表一。

從表一反映的情況，下面的規則可以定義行政首長：在176項規定中，有43項規定對行政領導有一個簡單的表達，行政首長具體內容不明確，如山東菏澤、廣西柳州等地；其余133項規定詳細說明行政首長的定義，有很多種描述。按照這個詞的不同理解，可以定義為兩種。一是定義為“行政機關”，如山東泰安市的規定；二是表述為“行政主體”，包括政府各級各部門、行政主管部門或政府委托的行政執法機關。在何種程度上，無論是政府部門還是機關，筆者認為，行政機關的客體，應當被視為行政訴訟的被告。因此，不應簡單地理解為行政機關，并應包括授權機構，并通過總結和列舉的方法，對于“首長”一詞，它可以分為三類：行政機關的法定代表人；負責主持行政工作的人，包括主要負責人或分管負責人；在被告的行政機關代表人。一般通過中華人民共和國《行政訴訟法》法定代表人訴訟的規定，對于此規定，可以得到行政首長應該為政府機關法定代表人的結論。實質上，對于行政首長的定義并沒有太大的差別，在一般情況下，對于行政機關法定代表人，需要親自出庭。除非有特殊原因不能到現場的情況下，才可以由副手代表代替其出庭。

二、出庭案件類型

行政長官一直備受爭議是出庭的方式，是選擇性出庭還是強制性出庭。如果行政長官被迫在所有情況下必須出庭，這很容易對此行為產生非議爭論。同時，行政長官是政府的首腦，如果每一個案件都必須受到訴訟，對行政機關的日常管理會造成干擾。還有，行政訴訟的專業知識不是太好，專業知識不是相比于專業律師或法律部門的，這種強制性的措施，可能會使得效果適得其反。對于此，學者都認為應當對行政首長出庭應訴進行提倡，而不是強制性的。應訴制度規定見表二。

從表二可得，對于行政首長的出庭形式，各地基本上都一樣。具體出庭的類型可以分為十三類。排在首位的是社會影響大的行政訴訟案件，占總百分比為59%，其次為年度第一間行政訴訟案件，占總百分比為41%，第三為上級部門要求的行政訴訟案件，占總百分比為37%，隨后是同級政府部門要求等等。從上述來看，存在著一些問題。

重復率比較高。行政首長的出庭本來是一種自上而下的形式，但自從行政首長制度誕生以來，各地的發展出現了一些問題，雖然行政首長出庭現象得到普遍認同，但是在各地的規定制度不一樣的情況下，之間的模仿抄襲盛行。在表二中，社會影響大的行政訴訟案件和年度第一件行政訴訟案件的出庭率達到了59%和42%，這表明對于此類案件，各地都形成了默認出庭態度，這使得此規定的合理性受到了質疑。

缺乏可操作性。訴訟案件達到規定數額的標準，由于當地經濟水平的差異，無法得到相對準確的結果。重大行政處罰、行政執法中指重要的是涉案金額，或者社會影響人身傷害，不能準確把握上級機關的要求。在人民法院或者政府部門的法律工作中，行政復議機關對行政訴訟案件和行政首長出庭無法把握。更重要的是，自由裁量權完全取決于行政體制的權利，這幾乎是一種形式。缺乏合理依據，行政訴訟案件的第一件，其負責人必須出庭的規定顯然不能被人接受，政府部門無法給予合理解釋。

三、出庭應訴率

行政首長應當在實際出庭審判次數中占總次數的比例。從實際來看，應訴率的一個重要指標，往往是作為行政應訴的法院制度的反應。然而，在行政長官的媒體宣傳速度的同時，也促成了法院系統的行政長官的規定低俗。規定制度中關于出庭率的情況見表三。

在176個規定中，對行政首長出庭應訴具體規定的有35項，占總數的19.13%。出庭應訴的案件數量與案件總數有對應的關系式。例如，湖南懷化的文件規定：“行政訴訟案件一年內有3件以上的機關，行政首長出庭應訴不能少于一次。”對應關系式為若X>3，則Y≥2。又如，山東菏澤市的文件規定：“行政訴訟案件一年內有5件以上的機關，行政首長出庭應訴不能少于三次。”對應關系式為若X>5，則Y>3。以上地區都對行政首長出庭次數做了規定。但是，基于這樣的關系下，還存在著一些問題，比如，規定數量太少，表三中的關系在其他一些地區也存在適用，但實際的規定制度也才34個。關系式不明確，雖然有些地方規定了最低的出庭次數，但是對于年限上卻沒有明確的規定。而且對于出庭次數的最低次數，存在著只要達到最低出庭次數，便可以完成指標，而使得出庭次數成為公式化的條例，很容易使得政府機關從形式上滿足要求，但在實質上一點作用也不起。

四、出庭的具體要求

在實踐中，對于行政首長的出庭太過于形式化，不能起到這種制度的建立初衷。所以，在一些地方也相應出臺了一些條例措施，對行政首長出庭做了一些制度上的改變。有一個顯著的變化，是改變出庭的想法，需要為民眾解決糾紛，并積極參與法院審判。改變過去被動出庭的形式，使得更為主動的去參與法庭審判。對于出庭中的消極應對，改變成積極與原告對話，對所提出的問題進行答復，使得首長出庭可以產生良好的效果。

從規定的文字看，在法院出庭的形式有三個具體要求：一是直接提出具體要求的規定條例，此種條例一共有107項；二是沒有提出具體要求規定條例，但參考其他地方條例；三是沒有任何行政要求的行政訴訟規則。行政機關的內容規定發行于2009- 2010，所有描述行政人員包括行政首長的具體要求。這些規定制度比較完善的是蘇浙兩地，這些地區對行政首長的要求有很多項，但是這些要求只是要行政首長對訴訟的案件進行了解，并未對其在法庭上的表現作出規定。

五、不出庭的法律責任

在實際行政首長出庭過程中，應對出庭行為進行強制性還是建議性設定，有關專家和學者也在不斷地紛爭。規定制度中，行政首長不出庭應訴責任劃分見表四。

如表四所示，各個地方對行政首長不出庭應訴責任劃分具有相當大的差異。在176項規定制度中，有97項規定行政首長不出庭應訴，要由政府部門依法追究相關責任人責任。有34項規定行政首長不出庭應訴，要對相關責任人進行通報批評。有16項規定行政首長不出庭應訴，沒有對其進行責任劃分的規定。另外，還有警示談話、書面檢查和司法檢查等等。這些情況相當混亂，當然，有些地區對此出臺了相應的條例，例如《鄭州市依法行政考核試行辦法》將行政首長出庭應訴納入考核項目，這值得相應的政府部門借鑒。

六、結語

在法制系統中，對行政機關的行政首長出庭應訴是執政為民的檢驗，也是一個法治的晴雨表。出現響應的行政首長，用智慧和經驗去面對民眾的要求，表明在中國悄然改變行政審判模式，需要行政法學者建構相應的理論和行政首長出庭制度。

對行政首長應訴制度的內容進行確定。作為法定代表人的主要負責人或者委托人，只能因特殊情況而不能出庭向法院應訴。在法院案件中，對案件的類型和數量進行確定。案件類型是可以量化的，對社會影響巨大的訴訟，涉及農民和其他人的利益的量化為集體訴訟案件。對年度第一件訴訟案件進行行政首長出庭取消處理，按照實際影響情況，對行政首長出庭方案研究。在出庭上，要使得行政首長出庭有意義，可以使得訴訟案件實質上得到相關的進展，對拒絕出庭的負責人要給予相應的處罰。

注釋：

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