訴訟監(jiān)督制度改革新論

王學東　潘貞

摘 要 增強訴訟監(jiān)督實效，須設立專司訴訟監(jiān)督的業(yè)務部門，實現檢察機關訴訟監(jiān)督統(tǒng)一管理；增強檢察機關開展訴訟監(jiān)督業(yè)務的司法資源配備，強化偵查監(jiān)督檢察官的客觀公正立場，落實司法責任制；探索對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，開展訴訟監(jiān)督事項案件化改革，從制度上使檢察官訴訟監(jiān)督職責從“副業(yè)”變成“主業(yè)”。

關鍵詞 偵查 偵查監(jiān)督 訴訟監(jiān)督 司法改革

作者簡介：王學東，河南省安陽市人民檢察院偵查監(jiān)督處副處長，檢察員，研究方向：刑事司法；潘貞，河南省安陽市人民檢察院駐安陽市看守所副主任，檢察員，研究方向：刑事司法。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.161

當前的偵查監(jiān)督工作處在以審判為中心的刑事訴訟制度改革、以司法責任制為核心的司法體制改革、以完善檢察監(jiān)督體系為目標的檢察改革的交匯點，開展偵查監(jiān)督工作還存在訴訟監(jiān)督方式單一、滯后及監(jiān)督效果不佳等問題①，有必要從立法情況、司法實踐和司法體制改革等角度深入分析，尋找完善我國偵查監(jiān)督制度的可行之策。

一、主要問題分析

從立法角度看：

一是檢察機關履行偵查活動監(jiān)督職責依賴于公安機關刑事偵查卷宗?！缎淌略V訟法》第九十八條規(guī)定，“人民檢察院在審查批準逮捕工作中，如果發(fā)現公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院?！睓z察機關糾正違法偵查活動，是在審查公安機關移送的案卷材料及證據的基礎上做出的。至于檢察機關能否在“必要的時候”參與重大案件的討論，還要取決于檢警關系之間在業(yè)務上的協(xié)作關系。

二是檢察機關履行刑事立案監(jiān)督職責依賴于公安機關提供的書面材料。我國《刑事訴訟法》第一百一十一條規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”可見，檢察機關是否啟動刑事立案監(jiān)督程序，是建立在審查公安機關書面材料或者當事人提供的材料基礎之上的。

另一方面，從司法實踐角度看，盡管審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督是檢察機關偵查監(jiān)督部門依法履行的“三項職責”，需要均衡發(fā)展，但是這“三項職責”實際工作狀態(tài)表現為 “一體兩翼”不均衡狀態(tài)，即審查逮捕是首要工作職責、是主體，偵查活動監(jiān)督和刑事立案監(jiān)督是“兩翼”。這和檢察機關偵查監(jiān)督部門辦案人員緊張、工作任務重有很大關系。以A市某區(qū)檢察院第一季度偵查監(jiān)督案件數量為例，該院共辦理審查逮捕案件134件。根據測算的辦案飽和度，該院偵查監(jiān)督部門應配備檢察官數量7.7名，實際上卻只配備了2名員額內檢察官。②可見，即使不計算該部門還要承擔的各類專項工作、案件協(xié)調等工作，該部門辦理審查逮捕案件的人力資源就極為緊張，其開展立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等訴訟監(jiān)督業(yè)務的時間可想而知，直接影響到訴訟監(jiān)督業(yè)務開展。該部門第一季度辦理立案監(jiān)督案件2件，糾正違法、提前介入、聽取律師意見等工作基本未開展。

可見，由于立法不完善、人員緊張等現實問題，是導致訴訟監(jiān)督滯后、效果不佳狀況的主要原因。要改變這一狀況，比較現實的做法就是結合司法實際加大訴訟監(jiān)督資源投入，主動監(jiān)督，貼近公安刑事執(zhí)法第一線，改革創(chuàng)新機制，實現訴訟監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動態(tài)化”轉變。

二、訴訟監(jiān)督的實踐路徑

當前公安派出所辦理刑事案件所占比例越來越大，有些地方已經達到80%。河南、江蘇等地部分檢察機關針對公安機關“警力下沉”、公安派出所刑偵工作任務不斷加大的新情況，改變了以往“靜態(tài)化”的偵查監(jiān)督方式，在公安機關派出所派駐檢察官辦公室，依法開展訴訟監(jiān)督，為偵查監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動態(tài)化”轉變，提供了實踐基礎。③

派駐公安派出所檢察工作，旨在檢警之間建立一種刑事案件信息互通、共享的平臺，服務于檢察機關依法、高效地指控犯罪活動，確保刑事案件以更高的質量呈現在法院審判環(huán)節(jié)。它在建立案件信息通報、保障偵查監(jiān)督調查權等方面具有明顯優(yōu)勢。從實踐中的做法來看，這種偵查監(jiān)督全面、動態(tài)地掌握公安派出所辦理刑事案件的情況，對偵查活動實行同步監(jiān)督，引導其合法、及時、全面地收集證據，及時通報偵查過程中存在的問題并提出糾正意見。④就偵查監(jiān)督在刑事訴訟中的地位而言，這一做法對于偵查、起訴工作的影響是深刻的。它使得檢察機關偵查監(jiān)督的視角覆蓋了公安機關立案、偵查、撤案或移送起訴的關鍵訴訟環(huán)節(jié)，在及時糾正違法偵查活動、促進程序合法方面具有積極效果。

這種偵查監(jiān)督方式適應了當前以審判為中心司法體制改革需求，對于推動我國偵查監(jiān)督制度發(fā)展具有重要的啟示意義。派駐公安派出所檢察，作為檢察機關“貼近偵查”展開偵查監(jiān)督的一種新方式，是檢察權對偵查權進行法律控制的一種表現形式。這種監(jiān)督方式的重要特點就是檢察機關通過“檢力下沉”的方式，“貼近”公安機關的偵查活動，實現了偵查監(jiān)督對偵查活動的“同步”監(jiān)督。

三、訴訟監(jiān)督機制改革創(chuàng)新

檢察機關結合偵查監(jiān)督工作實際開展的機制創(chuàng)新，為未來偵查監(jiān)督發(fā)展指明了方向。

一是從以審判為中心司法體制改革來看，偵查監(jiān)督案件要盡快構建以客觀證據為核心的證據審查和案件事實認定體系，嚴格辦案質量標準，才能有效防止“起點錯、跟著錯、步步錯、錯到底”的情況發(fā)生，才能經得起審判和法律的檢驗，進一步增強訴訟監(jiān)督實效。

二是從司法責任制改革來看，偵查監(jiān)督既負責逮捕的把關，又負責立案、偵查違法的糾正，肩負制約偵查權、保障訴訟參與人合法權益的職責。要完成審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督三項基本職責，員額檢察官的能力建設至關重要。由于審查逮捕具有司法屬性、訴訟監(jiān)督體現過程性、主動性與被動性，二者在程序、方法等方面均有顯著的差異，所要求的核心能力也明顯不同。訴訟監(jiān)督不僅要求檢察官具備證據審查能力，還要求具備事實認定、法律適用能力，還需要重點提高案件線索發(fā)現能力、調查核實能力和糾正處理能力，提高規(guī)范司法行為、維護司法公正的能力。

三是從機制創(chuàng)新來看，這些創(chuàng)新性規(guī)定為偵查監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動態(tài)化”轉變，提供了制度上的支撐。例如2010年《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定》，在建立當事人投訴機制、建立案件信息通報制度、保障偵查監(jiān)督調查權等方面做了規(guī)定。

第一，當事人投訴機制，即被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機關對公安機關有案不立、違法立案等活動，可以向人民檢察院進行投訴。這使得檢察機關開展刑事立案監(jiān)督的線索來源將更加豐富。

第二，刑事案件信息通報制度，即公安機關和檢察機關應定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等訴訟信息。該規(guī)定增加了檢察機關開展刑事立案監(jiān)督工作的知情渠道。

第三，偵查監(jiān)督調查權，即檢察機關可以通過詢問辦案人員和有關當事人、查閱或復印相關案卷材料等手段開展調查，以確定公安機關關于刑事立案活動的理由說明是否成立，是否采取進一步的監(jiān)督手段。此外，隨著訴訟監(jiān)督制度改革的不斷深入，不少地方檢察機關還對“另案處理”案件、刑事拘留未報捕案件、不捕繼續(xù)取證案件、捕后變更強制措施案件開展了專項監(jiān)督活動，實現了對偵查活動的事前、事中、事后監(jiān)督并舉，實體監(jiān)督與程序監(jiān)督同步的效果。這些改革不僅為檢察機關靈活、機動地履行偵查監(jiān)督職責提供了有力的制度支撐。

四、結語

實現偵查監(jiān)督向“動態(tài)化”轉變，增強訴訟監(jiān)督實效，要重點做好下列工作：

一是強化偵查監(jiān)督主責主業(yè)，設立專門辦理訴訟監(jiān)督的業(yè)務部門，和審查逮捕職能分離，專司立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等職能，實現檢察機關訴訟監(jiān)督案件統(tǒng)一管理，增強檢察機關開展訴訟監(jiān)督業(yè)務的司法資源配備。

二是加強訴訟監(jiān)督核心能力建設，引導檢察官恪守客觀公正立場，落實司法責任制。重點提高案件線索發(fā)現能力、調查核實能力和糾正處理能力，提高規(guī)范司法行為、維護司法公正的能力。圍繞檢察官的辦案主體身份，研究制定檢察官權力清單和崗位量化標準，明確立案監(jiān)督、監(jiān)督撤案、糾正漏捕、糾正違法等為訴訟監(jiān)督部門的核心業(yè)務指標，增強訴訟監(jiān)督實效，從制度上使訴訟監(jiān)督職責從“副業(yè)”變成“主業(yè)”。要加強內部管理和制約，避免出現不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督甚至徇私枉法的行為。

三是加強訴訟監(jiān)督機制建設。暢通犯罪嫌疑人、被害人及辯護律師申訴控告渠道，用訴權啟動制約偵查權。推動刑事案件信息共享平臺建設，實現偵查監(jiān)督信息化建設與執(zhí)法辦案監(jiān)督管理機制深度融合，對辦案單位偵查違法趨勢實時監(jiān)控、提前預警，實現訴訟監(jiān)督方式現代化。推動訴訟監(jiān)督事項案件化，明確辦理程序、證據規(guī)則、管理流程、質量標準和辦案機制。

四是構建良性互動的檢警關系，強化檢察機關在審前程序中的主導和過濾作用。探索對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，將偵查活動監(jiān)督延伸至偵查初期。建立檢察機關訴訟監(jiān)督與公安機關內部監(jiān)督銜接機制，增強監(jiān)督剛性。

注釋：

①陸一君、高衛(wèi)鋒.對當前偵查監(jiān)督實踐的反思.法制與社會.2009，9（下）.

②辦案飽和度表示一定時期的理想工作時間內需要的檢察官數量，辦案飽和度=辦案數量x辦案法定期限€骷觳旃儆行Чぷ魘奔鋩鱪，n表示每名檢察官辦案效率，即在同一單位時間內同時承辦案件的數量。該院第一季度共審查逮捕134件，平均每周審查逮捕11件；在辦理審查逮捕案件的法定期限為7日、每周工作日為5日、每名檢察官每5日處理2起案件的情況下，辦案飽和度為11x7€？€？，約為7.7。該部門辦理審查逮捕案件約需要7.7名員額內檢察官。

③元明、王學東.檢察機關派駐偵查機關試點工作的思考.人民檢察.2010（14）.

④張仁平、謝宏.偵查監(jiān)督聯絡辦公室初見效.檢察日報.2010年11月26日（3）.