遼寧煤炭行業轉型發展研究

梁啟東+宋帥官

[摘 要]當前，遼寧重化工產業普遍面臨著前所未有的困難和挑戰，特別是煤炭行業的困難和問題尤為突出，已經影響到企業生存和職工就業穩定。目前看來，整個煤炭行業的下行仍未見底，市場低迷短期內難以回暖。“十三五”時期，在產能過剩的背景下，遼寧煤炭行業如何實現轉型發展？這不僅需要政府多措并舉，采取財稅、金融等多方政策支持，還需要煤炭企業主動加強經營管理，推進結構調整，實現轉型升級。

[關鍵詞]去產能；國有煤炭企業；轉型升級；職工安置

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）05-0031-05

一、遼寧煤炭行業基本情況

煤炭是遼寧主要能源礦產，產量占一次能源總產量60%以上。截止到2015年末，遼寧尚有煤炭地質儲量54.6億噸，其中國家規劃礦區45.6億噸，占全國保有儲量的1%。在籍煤礦289個，國有重點煤礦30個，集中在阜礦集團、沈煤集團、撫順礦業集團、鐵法能源公司、南票煤電等五戶國有煤炭企業當中，產量占全部的85%，地方國有及民營煤礦259個，其中年產30萬噸及以上礦井41個，30萬噸以下礦井248個。全省煤礦現有從業人員共20.4萬人，其中省屬國有煤炭企業15.5萬人，占全部職工的76%。地方煤礦4.9萬人。

自實施東北老工業基地振興戰略以來，遼寧對煤炭需求量一直保持較快速度增長，發電用煤和冶金用煤消費量占煤炭消費總量的80%左右，省內煤炭產量長期供不應求，自給率僅為34%。在市場需求的帶動下，遼寧煤炭產量穩步提高，年均生產6148萬噸，并在2011年達到峰值（6890萬噸）。然而近幾年，受賦存條件、資源枯竭及市場環境等因素影響，煤炭產量逐年下降。2015年生產原煤4824.19萬噸，同比減少206.62萬噸，下降4.3%，總產量僅占全國1.3%。其中5家省屬煤炭企業生產原煤4091.93萬噸，占全部產量的85%。如表1，與全國主要產煤省份的比較來看，遼寧產煤量處于中游，煤炭資源枯竭形勢嚴峻。

從煤炭行業產能利用和庫存情況來看，如表2。由于遼寧煤炭需求對外依存度較高，煤炭本省開采量供不應求，因此，無論是煤炭行業產銷量還是產能利用率都高于全國平均水平。2015年，全省國有煤炭行業的產能利用率達到70%以上，高于全國煤炭行業平均水平5個百分點。其中沈煤集團、阜礦集團等幾家省屬煤炭企業產能利用率為77%。

二、當前遼寧煤炭行業存在的問題

1.企業經營面臨較大困難和風險。雖然受去產能影響，煤炭市場供求結構有所緩和，但從長遠來看，煤炭供大于求的局面難以改變，煤炭價格處于低位，因此，遼寧煤炭企業虧損依然較為嚴重。五大國有煤炭企業產品收入大幅縮減，月均總虧損3億元，流動資金除維持職工基本工資外，僅能保證必備的生產安全投入。由于煤炭上下游行業不景氣，多數煤炭相關企業應收賬款無法回收，資金周轉相對困難。例如，沈煤集團2015年應收賬款余額已達20億元，資金缺口10億元。與此同時，遼寧煤炭行業普遍存在信用風險，負債率不斷上升，金融機構抽貸、壓貸可能性加大，容易引發企業破產風險和局部債務風險。2015年，全省國有煤炭企業負債率平均為68%，高于規模以上工業企業負債率，尤其是阜礦集團負債率高達75%，已經超過國際警戒線。

2.煤炭“去產能”壓力較大。從政府層面看，按照《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）的總體要求，產能在30萬噸以下的247個地方礦井全部引導退出，省屬國有煤炭企業未來5年內因資源枯竭而關閉的煤礦最少7家。這些煤礦在環境生態治理、資源補償等方面歷史欠賬較多，社會負擔重，退出成本很高，預計總費用超過110億元，這些成本除國家一部分用于職工安置等專項資金彌補外，還需要省、市政府大量配套資金支付，形成巨大財政壓力。與此同時，一些地方煤礦企業是當地政府主要稅收來源，去產能化過程勢必造成地方稅收下降，影響地方財力。從民生層面來看，煤炭行業去產能不可避免轉移出大量富余人員，造成巨大的職工分流安置壓力。初步測算，未來3—5年內，政策引導退出和主動退出的煤礦涉及人員8.8萬人，其中省屬國有煤炭企業涉及人員6.3萬人，這一龐大的潛在失業大軍若處理不當或不及時，容易引發社會穩定風險。從企業層面來看，絕大多數煤炭企業已經采取降薪、減少管理機構和管理人員的數量、解聘臨時工和派遣工等方式縮減開支，但由于三高一低（開采成本高，人工成本高，企業負債率高，煤炭價格低），企業不得不面臨邊虧損邊生產的兩難境況。

3.歷史包袱沉重。遼寧煤炭行業的歷史包袱仍然未減，尤其是五戶煤炭企業承擔著巨大的社會責任。截至2015年，遼寧5戶國有煤炭企業擁有15.3萬人的廠辦大集體職工群體，這些群體年齡結構偏大，絕大多數處于失業狀態。這些企業普遍存在承擔社會職能，額外支付高昂費用，如“三供一業”費用支出、退休人員及職工工傷保險的統籌外支出、廠辦集體的管理費用以及為集體企業提供的土地、房產等固定資產支出。據不完全統計，這5戶企業涉及這部分的費用支出（或缺口）近14億元，讓本已不堪重負的煤企更加“）上加霜”。

4.提高煤炭行業發展質量和效益難度大。近幾年來，遼寧煤炭企業積極探索多元化發展，不僅涉及煤炭開采、煤化工、電力、造紙、機械制造、物流、工程、地產等，還涉及建材、商貿物流、新型環保、頁巖油化工及煤層氣開發等。但多數企業過度依賴煤炭主業，非煤產業規模優勢不明顯，資源配置效率不高，非煤主導產業發展方向不明確。煤炭主業優勢也相對不明顯，多數集中在資源開采環節，缺乏核心技術，煤炭深加工和高附加值產品很少，企業自主創新能力差，技術研發意識不足，影響了企業競爭力的提升和效益的提高。

三、“十三五”時期遼寧煤炭行業面臨的機遇與挑戰

1.發展機遇。“十三五時期”，隨著我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深入推進，能源需求仍有較大的提升空間，煤炭的能源主體地位短時間內難以改變。未來我國將著力推動能源革命，為煤炭行業轉型升級增添動力。國務院印發的國發[2016]7號文件確定了化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展的主要任務，國家有關部門也陸續出臺了包括金融支持、分離企業辦社會職能、職工安置等在內的8個配套政策措施，為推動煤炭行業發展提供了強有力的政策支撐。中共中央國務院7號文件為遼寧新一輪振興發展注入了強大動力，必將提速能源工業發展，為煤炭需求帶來發展空間。遼寧加快國有企業改革步伐，將進一步推動煤炭行業資源整合、企業兼并重組。

2.面臨挑戰。當前遼寧經濟下行壓力依然較大，重化工業發展遭遇瓶頸期，遼寧煤炭進入需求增速放緩階段，煤炭市場供大于求的態勢短期難以改變。遼寧煤炭企業雖堅持多元化經營，但仍缺少理念創新，結構調整與轉型升級思路尚不清晰，對新常態下的經濟發展特征認識不足，對結構調整、速度換擋，動力轉換的理解力不夠，按照市場規律組織生產經營的理念遠沒有樹立，表現出企業主動轉型升級的動力不足。由于資源枯竭、企業冗員等問題，遼寧煤炭行業生產效率較低，運行質量不高，很難在“十三五”時期徹底扭轉。隨著供給側結構性改革的深入推進，五大發展理念的貫徹落實，國家對環境治理突出更高更嚴的要求，這必將對遼寧煤炭行業可持續發展帶來挑戰，對傳統的發展模式形成倒逼。

四、遼寧煤炭行業轉型發展對策

1.完善煤炭行業轉型動力機制，提高市場競爭力。一是對開發礦區資源采取保護性開發，穩定全省煤炭產量。逐年產量要控制在5000萬噸以內，域外企業煤炭產量達到3500萬噸以上。嚴格控制煤炭生產能力，“十三五”期間要禁止新增煤和核增產煤能力。充分發揮生產能力的基礎優勢，優化煤炭生產布局和生產系統，降低生產成本，提高生產效率和企業效益。提高煤炭工業的技術創新能力和水平，推動煤炭行業轉型升級。二是深入推進兩化融合，加快智慧礦山建設，建立現代煤炭安全生產體系。三是加快企業尤其是國有企業經營管理體制改革。推動建立現代企業制度，努力建設權責明確、管理高效、決策科學的動態控制體系。四是加快推進煤炭企業兼并重組。引導遼寧有實力國有煤炭企業兼并重組弱勢煤礦，提高煤炭行業集中度，促進企業上檔升級。積極吸收民營資本，探索與國有資本聯合組建2-3家大型煤炭開采集團，按照市場規則進行定價，形成根據需求合理釋放產能的良性供應格局強力整合現有散亂的供應格局。五是推進煤炭技術創新。建成以市場為主導、企業為主體、科研院所為支撐、政府為推動力的政產學研相結合的煤炭行業科技創新體系。以老工業基地新一輪振興和建設沈大自主創新示范區為機遇，積極創建一批國家級工程研發中心和重點實驗室，依托遼寧與江蘇、沈陽與北京對口合作，建設一批科技成果產業化基地。支持煤炭企業研發中心以及相關科研院所圍繞煤礦安全生產、煤炭深加工、煤炭裝備制造等進行相關技術和課題攻關。六是創新煤炭企業商業模式。推動煤炭企業由生產型向服務型轉變。探索互聯網+煤炭行業的發展模式，打造煤炭企業技術咨詢服務、設計建設與技術改造服務、專業化技術服務、專業化生產服務、經營管理服務于一體的新型商業模式。

2.加快推進煤電一體化進程，實現煤炭上下游企業共贏發展。鼓勵屬地發電企業與區域煤炭生產企業互保共建。借鑒內蒙古、寧夏等省區做法，實施“煤電聯動、互保共建”。協調省內煤電企業建立互保聯動機制，立足企業自主協商為主、政府積極協商為輔，合理確定電煤價格，嚴禁電廠擅自壓價行為，采取火電機組采購本土煤與發電量掛鉤政策，引導電力企業有序采購屬地煤炭，采取適當措施限制屬地外劣質低價煤入市，支持省內發電企業就近選用燃煤，鼓勵大型煤炭、電力企業簽訂中長期合同，鼓勵煤電聯營，確保屬地煤炭市場穩定。積極推動電價形成機制改革，進一步完善遼寧電力用戶直接交易政策，引導符合產業政策和環保政策的企業與發電企業通過市場手段形成最終用電價格。積極推進煤電冶化一體化重組，鼓勵煤炭企業與電力企業、冶金企業實現重組。加快淘汰落后產能、關閉非法礦井和小煤窯，支持環保、質優及安全有保障的大礦達產生產。

3.做優做強非煤產業，增強煤炭企業抗風險能力。加快非煤產業發展，拉長非煤產業鏈條，提高產品附加值，加快形成煤炭行業轉型發展的主導產業。政府在政策和資金加大對煤炭企業“二次創業”的扶持。對煤機裝備制造、煤建材等傳統優勢產業，要加快推進技術裝備更新升級、工藝優化升級和產品升級換代，提升產品技術含量和附加值，培育有影響力的品牌。做大做強油母頁巖等優良產業，提高技術含量，延長、加粗產業鏈條，要做實做優煤矸石燒結磚、石頭紙、高效潔凈煤粉等環保產業。促進新興產業規模化發展，培育和發展生物醫藥、先進裝備制造、新能源、新材料等新興產業，發展健康養老、現代物流、電子商務等現代服務業，打造一批大型產業基地、產業集群和產業園區。

4.積極發展循環經濟，保護礦區生態環境。遼寧多個地區煤炭資源即將枯竭，要切實加大礦區生態環境保護和綜合治理，要由事后治理轉為事前預防，由被動治理轉為主動治理，煤炭開采地區要依法開展環保測評，對不合格的礦區要依法整改或取締。

煤炭企業要按時編制本礦區環保與生態治理方案，加快礦井廢棄物、礦區塌陷地區以及水土流失的治理，鼓勵廢棄礦區和水土流失地區種植植物和糧食進行覆蓋。積極開發礦區旅游資源，將煤礦治理與生態旅游結合起來，提高礦區的可持續發展能力。

建立生態環境補償機制，對生態環境治理要加大資金投入，對因礦區開采導致的大氣污染、植被破壞、水質污染以及人體健康損壞等督促企業及時補償。積極建立煤炭可持續發展基金，用于解決區域生態環境治理和新興產業發展

5.發揮企業優勢，用好國際國內兩個市場。實施走出去戰略，政府應主動為企業提供信息、對接項目，幫助其“走出去”發展項目、開發資源，在更廣闊的區域參與競爭和產業分工，實現產業聚集和資源的有效配置。鼓勵支持阜礦、沈煤、鐵煤、撫煤、南票煤電等煤炭企業與國外和省外煤炭資源豐富地區合作開發資源，引導企業加強自身企業風險自控建設，提高省外資源開發能力。積極扶持和鼓勵阜礦集團等企業依托內蒙古、山西等地區的資源優勢和國家政策優勢，大力發展煤炭轉化項目。加強煤炭行業現代物流體系建設，發展煤炭相關物流貿易產業。突出發揮巴新鐵路、阜盤鐵路等交通優勢，依托中蒙俄經濟走廊新通道，統籌優化煤炭資源開采開發和消費布局。圍繞煤炭主要需求地區、沿海主要港口和重要鐵路樞紐地區，建設區域性煤炭物流園區，形成集公路、港口、鐵路、航運于一體的綜合物流服務體系。

6.堅持政府托底，促進礦區和諧穩定。一是要盡快出臺全省化解煤炭行業產能過剩就業與職工安置實施方案，在政策上要有一定突破，如資金來源、設置專項、失業保險基金的使用等。對于去產能較為集中的國有企業，要給予一定的操作空間，制定符合自身企業實際情況的有針對性、操作性強的職工轉崗就業安置實施辦法，政府加強輿情和進展跟蹤和監督管理。二是對受影響的職工制定專項政策。將化解煤炭產能過剩受影響的職工統一納入目前就業政策扶持范圍，享受現有的促進就業政策。與此同時，針對他們的特殊情況，要研究制定解決企業拖欠社會保險費和經濟補償金政策和辦法，以及社會保險轉送接續細化政策。有條件的要適當降低相對困難企業社會保險費率，著力減輕企業的負擔，基金缺口要由各級財政給予補貼。對于因去產能而關停企業的中小型礦產企業要鼓勵他們進行二次創業，在創業培訓、小額信貸、技術轉讓、經營場所等方面要給予援助和支持。三是著力解決廠辦大集體問題，對全省廠辦大集體進行摸底調查，周密制訂改革實施意見，認真做好組織實施。從省財政撥付一定專項資金，各市按一定比例配套，積極爭取國家政策和資金扶持。建議政府選擇廠辦大集體問題比較集中的城市作為改革試點區域，督促試點企業制訂改革方案、職工安置方案、債務和解協議，著手對廠辦集體企業和職工身份進行認定，做好社保接續工作和補償金發放工作。要把握試點節奏，邊推廣、邊總結，為整體改革摸索經驗，避免走彎路，改革不徹底。

7.多舉措降成本，助力煤炭企業度過“嚴冬”。一是清理稅費，減輕企業負擔。按照國家促進煤炭行業平穩運行和扭虧脫困有關精神，借鑒有關省份的有效做法，出臺扶持煤炭行業脫困的短期應急性減負政策，適度減免或緩繳環境治理保證金、資源稅、水資源和水土保持補償費等稅費，尤其對開展重大技術攻關、技術改造的企業實施減稅或免稅方面的激勵政策，減輕煤炭企業負擔。二是出臺激勵政策，解決煤炭企業資金難題，引導各大銀行尤其是省內銀行加大對煤炭企業的信貸支持，重資源儲量和市場前景而不過多考量目前經營狀況，增加授信放貸額度，減少抽貸縮貸，規避資金斷鏈風險。充分利用貸款擔保、貼息、借款、3P等多種形式，支持企業搶抓機遇，推動技改、升級，助力企業度過“嚴冬”。

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