國際城市與區域規劃師學會副主席石楠：城市規模不是問題，追求規模才是問題

袁陽平+張玲玲+張靜雯

核心提示：可持續發展能否成功，取決于城鎮化。我們不能盲目追求城市規模，要先布棋盤再落棋子。

目前，全球有超過74億人口，其中55%以上生活在城市。

據聯合國預測，未來30年，持續的城鎮化以及整體人口增長將推動城市人口再增加25億，其中大部分增長將出現在發展中國家，特別是亞洲和非洲。

毫無疑問，人口的城鎮化，將給城市的基礎設施、環境，以及包括住房、交通、醫療、教育、能源和就業等在內的基本服務帶來巨大挑戰。那么，如何看待目前的城鎮化進程，未來城鎮化又會面臨哪些問題？

參與第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會（以下稱“人居III”）《新城市議程》起草的國際城市與區域規劃師學會副主席、中國城市規劃學會常務副理事長兼秘書長石楠，今年4月來到武漢，對“人居III”的發展歷程、世界城市化進程遇到的問題，以及武漢長江新城的規劃建設，進行了深入的解讀并與《支點》記者交流。

從三個維度看城鎮化

《支點》：聯合國住房和城市可持續發展大會每20年舉辦一次，有哪些變化？您如何看待未來20年的全球城鎮化問題？

石楠：我們從三次人居大會的主題，可以發現城鎮化在每個階段議論話題的細微變化。

1976年，“人居I”在加拿大溫哥華舉辦，住房和城鎮化是大會議題。此時，世界城鎮化水平為37.9%。

1996年，在土耳其伊斯坦布爾召開的“人居II”上，會議主題圍繞“人人擁有合適的住房”和“全球城鎮化進程中可持續的人居發展”展開，參會各方看到，發展城市是全球經濟增長的引擎。那時的世界城鎮化水平達到了45.1%。

2016年，“人居III”在厄瓜多爾首都基多舉辦。這次大會提出，城鎮化是發展的內生動力，涉及人居環境各個層次，對國家或地區的政策提出了挑戰。

短短60年間，我們看到了城鎮化帶來的機遇和挑戰。未來20年，我們要從社會、經濟、環境三個維度看可持續城鎮化：從社會角度看，保證城鎮化過程機會平等，不讓任何人掉隊；從經濟角度看，要發展可持續與包容性的城市經濟， 精心規劃發揮城鎮化集聚效應；從環境發展看，要增強環境可持續性，減少災害風險，適應氣候變化。

《支點》：治理城市內澇災害成為當前城市發展的一大難題。從城鎮化的角度，我們如何做出應有的調整？

石楠：這些年，媒體報道了全國多城“看海”的現象。

我們要重新調整“城”和“鄉”應對災害的思路，以往我們說洪澇災害，都是針對農業而言，現在的經濟主體、活動主體轉移到了城市，該如何系統規劃呢？這是城鎮化系統性的問題，其核心邏輯是發揮城鎮化的積極作用，這取決于三方面層面的因素：法律法規、規劃設計和財政支撐。

我在加拿大留學期間，曾經與一位有豐富經驗且在多地任要職的市長有過交談，他告訴我有三個人對城市決策起著非常重要的作用：一位是城市規劃師，一位是政府財政部門主管，另外一位是市長的法律顧問。這件事對我很有啟發性：我們要知道口袋里有多少錢，能辦多大事，還要保證不觸碰法律紅線。

從全球來講，城鎮化已處在聚光燈下，實現全球可持續發展，就是要實現城市的可持續發展。我們要想實現這個目標就不能再采取以往的模式，靠走資源消耗的老路已行不通。

把城鄉生活融合起來

《支點》：如今，我們的城市規模每天都在不斷擴大，它的邊界在哪里？

石楠：城市規劃要先布棋盤再落棋子。一座城市到底要規劃多大規模，這不是問題，但追求規模會成為問題。在國際上，有些城市規模不大，但在全球很有影響力，如瑞士小鎮達沃斯，人口約1.3萬左右，還有伯爾尼、華盛頓等全球知名城市，它們的面積并不大，人口也不多。

現在，我們提倡城鎮化的節約集約發展，城鄉規模用地的總量要嚴格控制。過去“以大為美”的城市發展理念，導致城市建設盲目追求速度、規模、忽視質量。功能宜居是城市發展之本。

《支點》：世界未來的競爭，不在國家而在城市。您如何看待國家與城市競爭力的問題？

石楠：世界已經扁平化，世界各國的競爭，要靠若干全球化的城市。城市發展很重要的方面就是，迫切需要一批具有國際影響力或國內引領作用的城市。可以說，國家中心城市不是一頂帽子，而是多了一份責任。

國家中心城市應能代表國家去參與世界經濟競爭，如歐盟有40多個城市具有重大國際影響力，美國有超過50個以上具有國際影響力的城市。

我們還要看到，城市發展必須要遵循經濟發展規律、自然規律以及社會規律，這三方面缺一不可。

同時，文化品位對一個國家和一座城市也非常重要。全球最頂尖、最具有競爭力的城市，不僅僅是因為他們擁有發達的金融體系和掌握全球最新資訊，更重要的是他們擁有自己獨特的文化。城市的獨立性及其孕育出的特有文化，才是城市力量真正的源泉。

《支點》：對于許多城市來講，他們面臨著生態改善還是經濟增長的矛盾。您有沒有一些好的建議？

石楠：經濟增長是城市可持續發展的關鍵。城鎮化為經濟增長提供平臺的同時，也是社會重構的過程，必須回歸城鎮化是一個社會過程的本質內涵，提升社會治理水平。推進城鎮化的首要任務是，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。

過去，我們提供“城鄉一體化發展”，就是要回歸到城市和農村最基本的需求上。城市是基于交換的產物，是生產和居住分離的結果，而農村就是一個生產與生活高度重合的群落。

不久前，我去江蘇開會，對那里的農村有了重新的認識。過去，我們套用城市的做法去規劃新農村，但發現農民集中居住起來后還是要回鄉里種地、居住。現在，江蘇省打造很多生態小鎮、特色小鎮、民宿等，村民住在原地，地也種了，環境也改善了。這樣一來，這些小鎮開始值錢了，有的比城里的價值還高。

我覺得就要做這樣的事情，既維持了生態平衡，又把城鄉生活進行了融合。

公共空間是關鍵要素

《支點》：目前我國城鎮化面臨哪些方面的新挑戰？

石楠：一是城鎮化將繼續保持高速發展態勢，但增速放緩。城鎮化對品質追求日漸重要，以消耗資源為代價的城鎮化模式將難以為繼。

二是全球化趨勢繼續，貿易保護主義抬頭。面對進出口國際貿易與國內市場雙重壓力，迫切需要一批具有國際影響力與國內引領作用的城市。

三是市場化帶來利益多元，差異化的發展戰略產生了社會分異，社會矛盾累積、惡化。縮小區域差別、城鄉差別，扶貧攻堅，實現全面小康，必須強調包容性城市發展的思路。

四是全球氣候變化、氣候災害等自然因素，各種傳統與非傳統安全因素帶來城市運營的困難，以及現代通信技術帶來城市安全信息的爆炸性擴散，這些頻頻引發社會不安。

五是隨著城市公共服務責任的進一步明晰，城鎮化發展所需海量資金以及不容樂觀的城市債務狀況，使得地方政府預算捉襟見肘，加上土地增量受到約束，城市財政困局尚未完全破解。

《支點》：那么，未來城市的核心愿景是什么？城市可持續發展的關鍵要素又是什么？

石楠：《新城市議程》最核心的愿景，就是我們希望建設一個共享的城市和人類社區，不僅僅為了所有人，也是為了未來的城市。

共享城市一詞聽起來很虛，但是這個詞匯反復出現在《新城市議程》當中。我們細致分析一下就會發現，人人共享城市是一個公正、安全、健康、方便、負擔得起、韌性和可持續的城市。

總之，我們的未來城市，應該是社會包容、規劃優良、韌性再生、經濟繁榮的城市。

我們要看到，公共空間為城市可持續發展提供了一個全面的、整體的途徑。它有助于公眾參與，有效地實施“一個不能少”的策略，公共空間的創造、保護、使用和管理的過程，就是讓所有市民參與到城市發展的最好機會，能夠實現個體意愿轉化為集體公眾利益。

公共空間是城市取得成功的關鍵要素，要舍得為市民預留更多綠草地、公園，這有助于塑造社區歸屬感、文化和地域識別度，營造健康安全、宜居宜業、富有吸引力的城市環境。

新城規劃重在承載新功能

《支點》：您多次來過武漢，您認為這座城市將如何打好國際競爭力這張牌呢？

石楠：不久前，我也來過武漢開會，當時騎共享單車去江漢路，發現中途多條馬路不能騎自行車。城市為市民提供的服務重在細節，要讓市民享受宜居的生活。

目前，武漢要建設國家中心城市，也意味著要比以前更多地在國家發展過程中承擔責任。以往我們更多地把人口、土地、政策作為驅動經濟發展的要素，但是下一步不僅要考慮要素驅動，還要用創新驅動。武漢的實業基礎較好，現在需要用創新作為動力，將實業轉化為更強大的實力，這需要通過政策機制形成對科技創新的包容性。

此外，城鎮化到一定發展階段以后已經不只是一個中心城區，重要的是整個區域，通過區域治理的理念，發展武漢“1+8”城市圈，這樣才能推動城市整體實力的提升，使武漢更具國際競爭力。

《支點》：目前武漢正在打造長江新城，在規劃建設方面，您有哪些好的建議呢？

石楠：對于武漢打造的長江新城，我沒有過多地了解。一般來講，城市要建新區或新城，最關鍵的是要從城市功能層面去考慮。如果城市需要新的功能承載空間，那么這類新區建設是非常有必要的，如雄安新區是為集中疏解北京非首都功能，以及探索人口經濟密集地區優化開發新模式等。過去，我們在改革開發初期設立深圳特區，承載的就是招商引資這項功能。

武漢打造長江新城，就要研究新城的功能承載空間，就是要把各種資源集合起來發揮更好的集聚效應，而不是分散、零星地分布在武漢各區域板塊。

我看好武漢城市的發展，這是一座包容性較強的中心城市。（支點雜志2017年5月刊）