我國財政轉移支付績效和監督制度研究

高銘++陳康++王小朋

摘要：我國現行的財政轉移支付規模龐大，占財政預算比重高，但其運行卻存在著隨意性強、效率低下、制度化程度和透明度低、績效管理和監督不到位以及法制不健全等問題。為此，文章認為應對財政轉移支付績效與監督治理框架進行重構。據此，文章提出首先要構建全過程動態監管體系，以解決好財政轉移支付績效與監督制度建設的兩個核心問題--對效率的監督和對人的監督，其次要強化問責機制，用法律的強制性規定來硬化預算約束。

關鍵詞：轉移支付；績效管理；財政監督

一、 我國財政轉移支付制度的現狀與特征

現行財政轉移支付制度與我國財政體系中收入劃分的方式息息相關，整體上與我國的國情相符。我國由于幅員遼闊，區域發展不均衡的問題較為突出，財政轉移支付涉及數額非常龐大。總結我國財政轉移支付的現狀，主要呈現出如下三個特征：

第一，中央對地方轉移支付規模龐大。自1994年實施分稅制改革以來，財政轉移支付的整體規模進入持續并快速增長的階段，已經從1995年的2 533億元迅速上升到2014年的51 874億元，年均增長率達到17.8%。2014年我國財政轉移支付總額（含對地方稅收返還和轉移支付）已達5.19萬億元，占到中央公共財政支出的70%和地方公共財政收入的41%，后者比發達國家平均1/3的水平約高出1/4。

第二，從結構上講，增長速度最快的是一般性轉移支付，其占比從1995年的11%增長至2014年的52%，其次是專項轉移支付，而稅收返還的增長速度最慢。但總體來看一般性轉移支付比重仍相對較低。按現行統計口徑，2014年稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三者的比重為10：52：38。

第三，專項轉移支付項目種類太過龐雜、涉及部門眾多。共有20大類105小類，幾乎覆蓋了全部預算支出科目，各行各業都有涉及，同一類性質的事項多個部門握有專項轉移支付資金，同一個部門握有多種類型的轉移支付資金，是普遍存在的現象，其根本原因在于我國財政收支劃分模式自分稅制改革以后就存在的非對稱性特征，而財政轉移支付大量的畸形需求也由此產生。

總的來說，2009年以來，財政轉移支付進入規模和比重快速增長的時期，同時也是績效和監督問題快速涌現的時期，轉移支付的結構也有待進一步的調整。在2014年6月30日通過的《深化財稅體制改革總體方案》為財政轉移支付績效與監督改革指明了基本方向。改革的目標已明確為增一般、減專項、提績效。現代財政制度也要求財政監督要以績效為導向，并且對監督提出了更高要求。本文重點關注財政轉移支付績效和監督這個問題。

二、 現有財政轉移支付制度的三個主要問題

首先，財政轉移支付在制度上存在隨意性較強、透明度低、制度化程度較低等問題，引發了財政腐敗，大大降低了資金的運轉效率，尤其在專項轉移支付領域問題凸顯。這是由于專項轉移支付的來源、規模和使用彈性較大，降低了地方政府對資金的監管力度，由此滋生了更多的財政腐敗。具體的現象為：首先，財政轉移支付資金使用前，上到下各部門“全力以赴”。一是中央部門對于設立轉移支付資金項目非常熱衷。二是地方政府部門所謂的“跑部錢進”。其次，財政轉移支付資金使用中“亂象頻出”。實際上，專項轉移支付一般首先分配到各部委，然后再一級一級對口向下分配，最終導致資金在部門間多重分配與停留。

同時，地方為了獲得中央轉移支付資金實際上需要逐級向上競爭，為了提高競爭力往往把獲得資金作為隨意支配的自家金庫，結果導致資金申請下來到了實際使用者手中時已經所剩無幾，更嚴重的是最后資金的使用零星分散。最后，財政轉移支付資金使用后的狀況則是“無人關注”。我國現行財政轉移支付活動中，嚴重缺乏對資金使用的合法性、規范性和有效性的核實，從中央到地方的習慣都是錢花完了，財政活動也就結束了，對政府目的是否實現以及實現效果卻幾乎無人問津。結果就是，以各種名目設立的轉移支付資金項目越來越多，但財政績效卻得不到提升。

其次，績效管理和財政監督尚未實現規范化運行。一是財政透明度問題。大量應當公開的信息仍然滯留于政府部門內部，處于公開但不透明的狀態。二是關于績效管理。包括績效考核、績效審計、績效問責等制度在操作層面仍面臨諸多技術性問題。三是關于財政監督。監督主體之間職能不明晰導致重復監督和監督缺位同時存在。包括人大及其常委會、審計、財政等諸多監督主體均從各自需求出發進行監督，交叉與重復檢查經常發生。行政機關的上級機關、審計機關和監察機關是政府行政行為的問責主體，雖然監察機關和審計機關具有對獨立性，但其資金、人事均與本地政府與上級政府有關，致使問責沒有實質性效果。

最后，財政轉移支付的績效管理與監督尚缺乏相應的法制基礎。《預算法》只規定了行政責任，雖然刑法中普適性的罪名也適用，但范圍過窄，如轉移支付截留撥款、違規使用資金、浪費資金都無法適用刑法。所以多數僅給予行政處罰，較少給予足夠的經濟處罰和限制人身自由處罰，這種較低的違法成本更加縱容了財政腐敗。

三、 國際經驗：資金使用與監督的公開透明

信息的公開透明是財政監督的基本要求。及時、完整、可靠地發布涉及財政轉移支付資金運行的準確信息是政府的職責所在。很多國家在財政公開透明方面做出過積極探索。正如定義所示的，轉移支付信息的公開透明包括，轉移支付相關信息是否完整、發布的信息是否真實可靠，一些信息的時效性很強，因此這些信息發布是否及時也是信息公開透明的內容，以及公眾獲取信息的便捷性等方面。發達國家包括美國、法國、澳大利亞、新西蘭、英國等國家圍繞這些方面進行了不懈的探索，積累了一些經驗可以供我們參考。

美國有多種既成制度共同保證財政信息的透明性。比如1787年通過的《美利堅合眾國憲法》就此有系統性的規定：聯邦政府全部的財政收入和財政支出，都必須定期向納稅人如實、完整地披露。美國甚至還借鑒上市公司財務報告制度專門建立了針對政府的財務報表準則，主要體現了三個原則：一是轉移支付的批準信息公開。二是轉移支付項目在運行過程中過程公開，接受議會和公眾質詢。三是轉移支付管理和監督的考核公開透明。

法國的法律特別強調信息披露的完整性，接近達到事無巨細都要公開披露的程度。各種賦稅和其他公共收入的收支情況，也應遵循同樣的準則向公眾公布。這些收支應該分門別類，便于公眾了解和掌握。

1982年，澳大利亞制定的《信息自由法》，成為信息公開方面的基本法律。《預算誠信章程法》、《總審計長法》等也是與政府財政轉移支付信息公開相關的重要法律。在這些法律的基礎上建立了完善的財政轉移支付信息公開制度，包括審批、執行及監督信息的公開。信息透明相關的信息不僅要向議會報告，接受議會的質詢，還要以便捷的方式向公眾公開。

1994年，新西蘭通過的《財政責任法案》指出，政府應該及時公布其財政業績，該法案還明確了實現財政報告透明的具體規范和標準。

1998年，英國頒布的《財政穩定守則》包括財政政策的五項基本原則，其中的一個重要原則就是財政信息必須公開透明。在財政收支信息公開透明的基礎上，公眾才能有效地對政府進行有效監督，進而防止財政風險。

四、 財政轉移支付績效與監督治理框架的重構

1. 構建全過程動態監管體系，解決好對效率的監督和對人的監督。財政轉移支付績效與監督制度建設的兩個核心問題就是對效率的監督和對人的監督。因此，政轉移支付績效與監督治理框架的重構首先要解決這兩個問題。本文認為，全過程動態監控系統主要包括：一是以專項轉移支付資金使用為主線的橫軸，由項目申報、資金分配、資金撥付、資金使用和成效評價五個環節構成；其次，縱軸是以一般性轉移支付與專項轉移支付資金管理部門為主線，由中央財政、省級財政、地市財政、縣級財政和鄉鎮財政五個層次構成；三是以多元監督為主線的綜合管理框架，包含人大監督、財政監督、審計監督和黨內監督四個監督主體。這三類框架有機組合、相互制約、形成了具有科學性、系統性、約束性的全程動態監督體系。

（1）針對財政專項轉移支付的橫向監督。

第一，項目申報監督。項目的申報應受到社會公眾的監督。項目申報由專家、各界代表及監督部門代表等組成的考評小組負責，對項目各個階段的可行性、環評和完成后效益等維度進行深入論證。

第二，資金分配監督。首先應重視項目預算編制。其次是在專項轉移支付項目存在新設調整時，事先應征求意見并會簽監督檢查局。最后要保證項目公示及時且公開透明。

第三，資金撥付和使用監督。要不斷推進基礎信息數據庫的完善，在繼續推行政府采購制度的過程中，注重項目支出標準體系建設，重點做好項目支出預算細化工作。主管部門要強化監督意識，對項目的管理工作進行定期檢查，提高項目調整審批效率，同時加強監督，做好項目的驗收和績效評估；按程序報批處理項目變更；用不同的會計核算辦法對不同類型的項目進行建賬核算；按項目合同規定付款，并對相關項目檔案和財務檔案進行審查。

第四，績效評價監督。在每個財年結束時，應由財政部門編制專項轉移支付決算報告，并接受人大的監督，加強其預算約束力，并在合理分類的基礎上，逐步整合現有的專項轉移支付項目。

（2）五級財政自上而下的縱向監督。中央層面的財政轉移支付監管。做好三個方面的工作：首先，需要全面地開展中央基層預算單位的綜合監管工作。其次，積極改進專員辦等派出機構的監管方式。專員辦等派出機構聯系中央財政與基層預算單位的橋梁和紐帶，他們應通過基層的實地調研，把基層預算單位的需求充分反映到上級單位，并且多方面收集綜合財政監管所需數據和信息，為進一步建立監管臺賬和數據庫打好堅實基礎。最后，建立上下聯動、緊密配合、合理銜接的綜合監管成果利用機制平臺，為業務司和主管部門加強財政管理提供支持，形成有效的立體監管體系。

下一層就是省市等中間層面的財政轉移支付資金監管。在這一層面重點是需要繼續建立并完善資金的內部管理辦法，包括一些相關審核與檢查的操作細則，將定崗定則、量化考核等問題都研究清楚。在操作細則上，基層預算單位是預算執行的主體，需要對本單位資金支付信息的合法性、真實性與準確性負責；而上層主管部門除了需要監督本部門重點資金項目的預算執行外，還需要組織與指導本部門的預算執行，并對下屬基層預算單位的支付信息進行匯總和審核；再往上一層比如省財政廳則需要跟進審核資金用途、項目進度，確保資金的準時撥付。此外，中間層面的財政轉移支付資金監管還需要健全專項資金績效管理體系，這有利于提高資金的使用效益和政的公共服務水平。

再往下就是縣鄉等基層層面的財政專項轉移支付資金監管。由于縣鄉處于財政資金監管的“終端”環節，其監管效果會直接影響到財政政策執行的結果，也決定了財政資金是否能得到安全、有效的使用。完善這個層面的資金監管至少可以從三個方面切入。第一，明確職責。鄉鎮財政所可以在上級財政局簽訂資金監管責任書，以明確自己在資金監管工作方面的主體職責和任務，確保縣、鄉、村各級財政專員能各司其職、各盡其責。第二，注意規范資金的公開與公示，主動接受群眾的監督。可以根據“誰主管、誰負責”的原則確定資金責任主體，然后把資金按照責任主體的不同進行分類劃分，最后明確地公示資金責任主體并接受監督。 第三，認真做好抽查巡查工作，并進一步規范抽查的程序和內容。鄉鎮財政所可以充分發揮在監管上的就近優勢，對一定比例的資金用途進行有針對性的入戶抽查與巡查，確保資金如實的得到使用。同時，也可以在抽查巡查的過程中做好資金工作底稿的規范工作，這也有利于建立并完善資金監管臺賬，強化資金管理。

（3）完善財轉移支付監督多元主體格局。建立多元監督為主線的綜合管理框架，包括人大監督、行政監督、審計監督、黨內監督四個監督主體。綜合監督強調建立多元立體監督體系，盡量避免各監督主體權責交叉。立法監督要加強人大及其常委會所屬的預算審查委員會監督檢查職能。行政監督重點在于實現財政部門管理職能的再優化，注重宏觀層面政策的把握與財政收支的再監督，減少對具體微觀層面事物的參與。審計監督強調要對財政轉移支付實現全覆蓋，目前要加快推進省以下審計機關人財物統一管理，保證審計獨立性。黨內監督則是通過對領導干部執行財經紀律主要針對財政轉移支付領域的行政效能、政風行風腐敗，即領導干部利用壟斷權所進行的濫用資金等行為，進行重點巡視，從源頭上治理財政轉移支付領域的腐敗問題。

2. 強化問責，用法律的強制性規定來硬化預算約束。

（1）加強財政監督法制體系建設。一是加快推進財政監督專門立法。制定并頒布實施《中華人民共和國財政監督法》，對各監督主體間的職能、權限、分工加以科學界定，從根本上解決各監督主體之間責任重疊、重復檢查的問題，使財政監督更具權威性，做到有法可依，有法必依。二是重視財政轉移支付專門立法，推進《中華人民共和國財政轉移支付法》的制定與頒布，作為財政監督的子法，包括立法目的、基本原則、主體、客體、內容、程序、監管、問責等內容，約束和規范財政轉移支付行為，確保財政轉移支付各環節、各方面有法可依。三是結合各領域現有的轉移支付政策和各地方的財政轉移支付文件。

（2）建立健全嚴格執法機制。一是完善執法體系。加強財政監督各主體之間以及司法部門、紀檢監察之間的密切配合。該移送的必須移送，該處罰的必須處罰，真正做到查罰并重，治理財政腐敗，規范財經紀律。二是加大處罰力度。對于具體的違法行為及其造成的損失應該明確地規定其違法責任，減少“自由裁量”使用情形。處罰區間不宜規定得太寬。尤其要加大對相關責任人的處罰力度，把處理事與處理人、行政處罰與刑事處罰、內部處理與公開曝光結合起來，改變現行處罰偏輕的局面，即多數僅給予行政職務處罰，而較少給予足夠的經濟處罰和限制人身自由處罰，更罕見剝奪生命處罰。

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作者簡介：高銘（1988-），男，漢族，內蒙古自治區巴彥淖爾市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為行為金融、資產證券化、互聯網金融；陳康（1992-）（通訊作者），男，漢族，湖北省荊州市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為實證資產定價、公司金融、地方金融；王小朋（1982-），男，漢族，重慶市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為公司金融、資產證券化、互聯網金融。

收稿日期：2017-04-20。